导读
　　环保部根据严守空间红线、总量红线、准入红线“三条铁线”的要求，启动京津冀、长三角和珠三角三大地区的战略环评。一位环保部官员透露，预计到2017年底可以完成《三大地区战略环境影响评价成果报告》，以指导未来10到15年的区域发展。

　　本报记者 王尔德 北京报道

　　10月27日，环保部启动京津冀、长三角和珠三角三大地区的战略环评。

　　环保部副部长潘岳强调，环保部根据严守空间红线、总量红线、准入红线“三条铁线”的要求，对京津冀、长三角和珠三角三大区域进行战略环境影响评价。环评工作要在更高平台、更大范围、更深层次发挥源头预防的作用，为经济绿色化转型提供有力的支撑和保障。

　　潘岳指出，这三大地区是我国经济发展的重心所在，也是环境矛盾最凸显，公众环保需求最强的地区，是经济和环境双转型最迫切的地区，理应成为新常态下破解经济与环境两难的改革示范区。

　　何为战略环评“在国外，项目环评以外的对规划、政策和战略的环评统称为战略环评。”环保部的一位官员对21世纪经济报道记者介绍，战略环评主要是为了弥补项目环评的不足而出现的。

　　公开资料显示，项目环评自20世纪60年代在西方发达国家提出并实施以来，在控制和减少环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用，但是其不足也日益明显：建设项目处于整个决策链（战略-政策-规划-计划-项目）的末端，因此项目环评只能做修补性的努力；对单个项目的认可或否决，并不能影响最初的决策和布局。而环境问题在人们着手制定政策、规划和计划时就已经潜在地产生了。

　　不过，我国现行法律并未对战略环评做出明确规定。根据《环评法》，环评分为项目环评和规划环评两类。其中，《规划环境影响评价条例》第二条明确了规划环评的范围，主要包括部分综合规划和专项规划。

　　具体而言，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当进行环境影响评价。

　　依照本条第一款规定应当进行环境影响评价的规划的具体范围，由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门拟订，报国务院批准后执行。

　　“显然，我们现在开展的战略环评并不是《环评法》中的规划环评。因为它不是针对一个具体总体规划或者专项规划的环评，而是针对一个区域未来开发战略的环评，本质上对一个区域的资源环境承载能力的研究项目，其研究结果可以指导这个区域的具体规划或者政策。”前述环保部官员分析。

　　三大地区尚未跨越“环境拐点”

　　21世纪经济报道记者获悉，之所以选择三大地区开展战略环评，主要是因为这些地区经济发展转型和资源环境压力都很大。

　　环保部环境工程评估中心主任崔书红公开表示，作为我国区域发展水平最高的京津冀、长三角、珠三角三大地区，近些年由于产业布局不合理，过度开发严重，目前区域环境已处于全面危机阶段。

　　公开资料显示，三大地区总面积60.64万平方公里，占全国的6.3%；总人口3.77亿，占全国的27.5%；GDP26.3万亿，占全国的41.3%；进出口总额占全国70%以上。

　　这是我国城市群发育最充分的地区，三大地区平均城市化率达到64.79%，其中上海、北京、天津和广东2012年的城镇化率分别为89.33%、86.23%、81.53%和67.4%。

　　根据环保部的介绍，这些地区发展方式依然粗放，与世界其他城市群相比单位面积土地产出差距较大，京津冀、长三角和珠三角地区2013年的单位面积产出仅为纽约都市圈的1/8、1/3和2/5。

　　从工业类型来看，仍以重型化为主。长三角地区轻重工业产值为3：7。京津冀地区石油化工、冶金建材、能源等行业在工业产值中占比较高，唐山、邯郸等地超过80%。

　　环保部指出，这些地区资源环境矛盾依然突出，尚未跨越环境拐点。“先污染、后治理”特征突出，大部分城市经济发展尚未跨越环境拐点，工业结构优化升级进展缓慢，污染密集行业在经济增长中贡献突出，“率先发展”缺乏清洁、低碳和绿色产业技术支撑。

　　根据统计，三大地区的主要污染物排放量占到全国总量的30%，单位面积污染物排放强度是全国平均水平的5倍。

　　其中京津冀是我国空气污染最严重的地区。2013年京津冀所有城市PM2.5、PM10平均浓度均超标，SO2和NO2超标严重，全国空气质量最差的10个城市中河北就占了7个。

　　崔书红介绍，这些地区流域水污染严重，其中海河是有河皆干、有水皆污，长江干流水质持续下降，地下水超采严重，珠三角地下水水质极差的监测区域占到了69%。

　　“土地集约开发程度较低，导致环境容量愈发不足。数据显示，目前上海已经没有可以利用的陆域土地资源，珠三角城市绿地比例达不到10%的最低要求。”崔书红指出。

　　严守“三条铁线”

　　潘岳指出，三大区域战略环评将严守空间红线、总量红线、准入红线等“三条铁线”的要求，对京津冀、长三角、珠三角三大地区进行战略环境影响评价。

　　具体来说，在三大地区的战略环评中，将用空间红线来约束无序开发，守住生态底线；用总量红线来调控开发的规模和强度，根据环境质量来分配控制重点行业污染物排放总量，使重点产业发展规模控制在资源环境可承载范围之内；用准入红线推动经济转型，强化产业准入源头控制，明确资源型、风险型、污染型和行业差别化准入管理要求。

　　21世纪经济报道记者获悉，三大地区战略环评共涉及4省和3个直辖市，将重点关注主要城市群和重要流域、重点产业聚集区、重要生态功能区和生态环境敏感区。

　　根据环保部介绍，三大地区开展的战略环评，将涵盖以下六个领域的内容：区域生态环境现状及其研究趋势评估、区域发展现状及资源环境效率评价、区域资源环境承载力综合评估、区域性累积性环境影响和中长期生态风险评估、区域生态环境战略性评估总体方案研究、促进区域绿色发展与生态文明建设的体制机制研究。

　　其中，区域资源环境承载力综合评估尤为值得关注，具体包括五项内容：研究资源环境与经济社会发展之间的耦合关系；识别区域大气、流域水系统、生态系统变化的关键影响因素；分析资源环境利用水平、承载状态及空间分布特征；确定生态红线优化布局、行业总量控制规模、环境准入促转型的准则和要求；评估空间红线、总量红线、准入红线的总体状态及其对经济社会发展的支撑能力。

　　“这项工作由环保部组织，但具体的操作还是由各地来操作的。”前述环保部官员介绍，预计到2017年底可以完成《三大地区战略环境影响评价成果报告》，以指导未来10到15年的区域发展。

　　此外，早在2013年，2014年，环保部曾先后完成“五大区域战略环评”（环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区等五大区域）、西部大开发战略环评以及中部地区发展战略环评。

　　“这些区域战略环评，评价的目标是否具体明确，怎么发挥作用，是否真的有用？现在还不十分清楚。”一位地方环保部门官员对21世纪经济报道记者分析。(编辑 李雪玉)

　　作者：王尔德