从管资产到管资本 国资监管体制实质性改革破局

围绕着国企改革又一重磅配套文件“落地”。11月4日上午，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（下称《意见》），就改组组建国有资本投资运营公司等做出“顶层设计”。作为国企改革重头戏之一，国有投资运营公司的筹建工作正趋向明朗，国家将加快改组组建一批国有资本投资运营公司，履行出资人职责，并作为国为资本运营的专业平台，从而更好地加强国有资产监管，完善国资管理体制，进一步推进国企整体改革。值得注意的是，国家下一步将在中央层面开展由国务院直接授权国有资本投资运营公司试点等工作，同时地方政府可以根据实际情况，选择开展直接授权国有资本投资运营公司试点工作。

与此同时，《意见》对于筹建国资运营平台给出了明确路径，主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权以及国有资本经营预算注资组建；或者选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立，同时国有资产监管机构依法对国有资本投资运营公司履行出资人职责，按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资运营公司董事会职权。而国有资本投资运营公司则对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作。

不少业内专家表示，从管资产到管资本，国资监管体制实质性改革破局。“下一步国企改革的重要方面，就是将原本的国有资产管理架构由目前的两级变为国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三级，真正逐步实现政企分开，将政府和企业剥离开来，以产权管理为纽带，突出国有资本运作，最终实现国资委从‘管资产’向‘管资本’转变。”中国企业研究院首席研究员李锦在接受采访时表示。

他告诉记者，国有资本投资运营公司已经开始布局，未来将会在分类的基础上，首先选取一批具备条件的央企试点进行改组，在此基础上形成国有投资运营公司，国资委等政府部门的一些权力将会随之下放。而这样的投资运营平台，将在行业范围内开展股权运营，改善国有资本的分布结构和质量效益，实现国有资本的保值增值。和以往国资委直接管理资产略有不同的是，国有资本投资运营公司与所出资企业更加强调以资本为纽带的投资与被投资的关系，更加突出市场化的改革措施和管理手段。但是不可否认的是，从实际操作层面来讲，无论是成立国有资本投资公司还是运营公司，都需要进一步梳理国有资本，其运作周期较长，因此这项改革思路将有望在2017年最终完成。

改革路径明确的背后，是对与企业市场化经营和国有资本出资人监管之间更为科学的布局。最新出炉的《意见》中强调，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，科学界定国有资产出资人监管的边界，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。

在职责定位上，《意见》指出，要推进国有资产监管机构职能转变，将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资运营公司和其他直接监管的企业行使，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业。《意见》还进一步明确了国有资产监管重点，要求改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式，加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测，强化国有产权流转环节监管，加大国有产权进场交易力度。按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管。改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系，将国有企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇结合，严格规范国有企业领导人员薪酬分配。并强调把加强党的领导和完善公司治理统一，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。

对此，财政部部长助理许宏才曾表示，新组建或改建的国有资本投资运营公司，将成为政府和市场之间的“隔离带”。“今后，国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资运营公司这一平台，通过规范的法人治理结构，以‘市场化’的方式往下层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。”许宏才说。他表示，这种方式可以避免在出资人和企业之间叠床架屋和拉长委托代理人链条。不过他亦坦承，现阶段推行上述管理架构仍存在困难，因此将先开展试点，直到形成可复制可推广的经验。

一直以来，国有企业现行管理体制中政企不分、政资不分等问题已经被广为诟病，不少业内人士也认为，健全国有资产监督机制、优化国有经济布局结构，是提高国有资本配置效率、真正实现国企改革的关键所在。（记者 杨烨）

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