“未来两年，美国政府债务上限再提高8000亿美元，至18.9万亿美元。”

离政府关门最后期限几个小时前，美国参议院通过了未来两年政府财政预算法案，“144页的协议文本，只有一个数字是外界关心的。”

美国设定国债上限最早源于1917年，截至至今，至少已100多次提高债务规模上限，截至2017财年，美国债务规模将达到惊人的18.9万亿美元（2014年，美国GDP总量为17.4万亿美元）。

债务上限问题，是经济问题，但是近年来，逐渐演变成政治问题，比如2011年那次，上演了一场美式“民主政治”戏码。为何这次能比较轻松地通过预算案？美国政府债务的上限在哪里？如此下去，持有美债的投资者又该如何应对呢？

新预算轻松通过

对于美国政府债务上限问题，2015年，民主党和共和党之间只是过了几招，并未让提高债务上限一事陷入拉锯战

如果新政府预算法案不能及时生效，联邦政府于１１月３日触及债务上限，面临违约风险，关门。

美国财政部长雅各布·卢10月上旬警告国会，美国联邦政府将在10月底过后无力偿还债务并偿付政府支出，希望国会尽快上调债务上限。

雅各布·卢当天在致国会议员一封信中写道，财政部接近用光所有非常规手段，亟需国会调高债务上限。卢写道：“过去，未能及时调高债务上限对企业和消费者信心、金融市场以及美国信用评级产生负面影响。为避免这些不必要的风险，我谨敦促国会尽可能迅速调高债务上限。”

10月中旬，雅各布·卢再次指出，国会应该无条件地提高借贷门槛，并且不将债务上限作为政治武器，“由于提高债务上限过程的复杂性，共和党控制的国会需要迅速采取行动。”他还重申，11月3日政府将不会对控制债务上限的旧措施感兴趣。

雅各布·卢曾表示，到他提出的截止日期那天，美国财政部的资金可能少于300亿美元，而联邦政府每日所需的净日常开支却可能高达600亿美元。如果没有债务上限因素的干扰，财政部的政策本该要能确保维持至少５天的收支平衡，也就是至少要有1500亿美元的资金储备。此外，美国债务上限的僵局已造成短期无息国库券市场的混乱，从而导致供应短缺。随着投资者注意到债务支付延误的风险而退出证券市场，国库券利率最近出现飙升。

众院少数党领袖佩洛西（NancyPelosi）和参议院少数党领袖里德（HarryReid）也多次表示，民主党不会支持任何用以捆绑解决债务上限问题的附加条件。

里德告诉记者，为了防止12月11日的会议否决该提高债务上限的议案，民主党召开单独的预算会谈，直到债务上限法案得以通过。

奥巴马政府在10月20日威胁，将否决众议院备用的H.R.692提案，这将允许美国财政部继续通过借贷来支付联邦债务和社会安全信托基金的本金和利息。当局称，这一措施是另一种变相的债务违约，但是雅各布·卢表示，政府财政支出方面没有选择权，因此尽快设法化解当前的财政危机，才是当务之急。

众议院共和党内部对提高债务上限的分歧严重。随着共和党籍众院议长博纳此前宣布辞职，领导层内部的动荡使众议院共和党的财政战略变得更复杂。共和党研究委员会负责人弗洛雷斯（BillFlore）试图为提高债务上限设定条件，包括冻结在2017年前所有主要的规则。他指出，这些政策是专门针对能源法规，以及弗兰克法案银行法和职业安全与健康管理局制定的规则。

如此这般下去，分析师担心，11月定期发行的3年期，10年期和30年期国债的销售会受到干扰。美国高盛集团全球宏观研究报告认为，美国政府如果真的再次关门，可能对资本市场产生“温和”影响。

民主党和共和党之间过了几招，但并未让提高债务上限一事陷入拉锯战。

10月底，美国国会参议院通过了债务上限以及两年期预算法案。11月初，美国众议院已于两天前通过该法案，这意味着法案经美国总统奥巴马签署即可生效。奥巴马发表声明，欢迎这项法案的通过，“法案锁定了未来两年政府运营资金，避免政府关门伤及经济”。

据记者了解，这项法案授权美国财政部在目前约１８万亿美元债务规模的基础上继续发债，直至２０１７年３月１６日。这意味着在选出新总统之前，两党不必再为债务上限问题纠缠，美国联邦政府的违约风险也暂时解除。

共和党心慈手软

一旦美国政府出现债务违约甚至政府再度关门的话，伤及美国经济，这不利于提升共和党在美国民众中的形象和信心

对于目前掌控着美国国会的共和党来说，完全可以在提高债务上限这一事件上大做文章，刁难执政的民主党。就像雅各布·卢所说的，可以把债务上限当做一项“政治武器”，而且，民主党和共和党之间不惜以政府关门为代价而僵持不下的闹剧在之前并不是没有过。为何在总统大选竞争激烈之际，共和党反而放了民主党一马呢？

“于共和党而言，虽然提高债务上限是一项极好的谈判筹码，但是，共和党明白，目前并不是两党针对任何政策进行谈判的时机。”美国某银行宏观经济分析师杰夫·诺斯利在接受《国际金融报》记者采访时指出，“当前，摆在两党的面前的头等大事就是2016年的总统大选，在这之前国会以及白宫基本已不可能会来极力推进某项政策的商议、表决以及落实，所有的事情都需要等到总统大选尘埃落定之后才会重新启动。”

“共和党的确可以通过提高债务上限这一事件来给民主党制造麻烦，但是一旦美国政府出现债务违约甚至政府再度关门的话，伤及美国经济，这不利于提升共和党在美国民众中的形象和信心，共和党在打击民主党的同时也抹黑了自己。美国民众不是傻子，大家都能看懂是怎么一回事。”杰夫·诺斯利表示。

他进一步指出：“另一方面，共和党其实的确也很想以提高债务上限为筹码与民主党进行谈判，换取共和党支持的某些政策的推行，或者阻碍民主党极力想要推行的政策。然而，政府换届在即，任何政策都很可能被拖至下一届政府。因此，越是在临近总统大选之时，美国国会两党之间的这种事关国内政策的博弈反而会减少。”

中国现代国际关系研究院研究员陈凤英指出，这次上调债务上限法案的顺利实现，实际上是把明年大选期间的政治因素给减少了，对美国经济应该说有正面影响，“如果说明年这样的情况下真要讨论债务案的话，有可能引起新的纷争。纷争可能引发政府关门，经济活动会下降，会影响到就业和社会稳定。此次，美国国会一次性通过了未来两年的美国政府预算法案，可以说是未雨绸缪。毕竟，如果共和党在明天的总统大选中胜出的话，也不愿意在入主白宫之初就面临政府关门的尴尬和难堪。”

据记者了解，未来两年期预算法案，将2016财年和2017财年的联邦财政支出预算在2011年通过的《预算控制法案》规定的支出水平上上调共计8000亿美元。其中，２０１６财年财政支出预算将上调５００0亿美元，２０１７财年财政支出预算将上调３００0亿美元，新增支出预算将在国防项目以及非国防项目之间均分。

该法案仅为２０１６财年和２０１７财年提供了预算指导方针，美国国会仍需通过具体的拨款法案来分配预算资金。目前美国联邦政府靠一项临时拨款法案维持运营，美国国会需要在１２月１１日临时拨款法案到期之前通过新的２０１６财年拨款法案，才能确保联邦政府正常运营。

债务问题还会来

美国财政困境正得到缓解，但债务问题仍没有解决，“可能下一届政府还会面临政府临时关门这种现象”

然而，提高债务上限并未解决美国政府入不敷出的财政难题。有评论认为，就像金融危机会周而复始地发作一样，如果美国拿不出解决财政赤字不断扩大问题的决策方案，那么美国债务违约的风险同样会周而复始地出现，“可能下一届政府还会面临政府临时关门这种现象。”

陈凤英认为，美国财政困境正得到缓解，但债务问题仍没有解决。截至目前，美国债务已达到18万亿美元，超过GDP规模。

美国财政部在10月１５日宣布，截至９月底的２０１５财年，由于税收增加和政府开支减少，美国联邦政府的财政赤字约为４３９０亿美元，为２００７年以来的最低水平。财政部的报告显示，２０１５财年联邦政府的财政收入为３．２４９万亿美元，财政支出为３．６８８万亿美元，财政赤字为４３９０亿美元，比上年减少４４０亿美元。

２０１５财年联邦政府的财政赤字占国内生产总值的比例为２.５％，低于３％的国际警戒线。财政部声明说，该比例是２００７年以来的最低值，也低于近４０多年来的年平均水平。总体来看，２０１５财年的赤字水平为２００７年以来最低。

由于失业救济、养老等福利开支大增以及企业倒闭导致税收减少，美国政府财政赤字曾在２００９财年达到创纪录的１．４万亿美元，占国内生产总值的比例接近１０％。此后，美国总统奥巴马采取了一系列减赤措施，联邦财政赤字总额在２０１３年减少到１万亿美元以下。2014财政年度，美国政府的预算赤字初步估算为4860亿美元，较2013年继续下降。

其实，早在今年年初美国国会预算局就预测，由于美国经济持续改善，在２０１５年９月底结束的２０１５财年，美国联邦政府财政赤字有望降至４６８０亿美元，为奥巴马内阁执政以来最低水平。而4390亿美元的实际赤字规模还要小于当初预测的规模。

不少分析人士认为，明后两年美国政府的财政赤字问题并不乐观。“从财政收入方面来讲，尽管美国经济有所复苏，但是目前来看这种复苏的势头并不强劲，大量的美国企业尤其是中小企业仍旧需要政府税收减免的优惠政策加以扶持，再加上企业营运不佳而导致的本身缴税基数缩小等原因，未来两年美国政府的税收收入来源并不会出现很大的改善。”杰夫·诺斯利表示。

“从财政支出的角度来看，首先随着美国国内医疗保障等一系列福利水平的提高，财政支出将大幅增加。另一方面则是美国庞大的军费支出将继续增长。”杰夫·诺斯利进而指出，“美国在中东地区的军事战略布局，尤其是美国对于亚太地区的战略，势必会导致美国政府的军费开支在未来几年呈现快速上升的态势。”

国会预算局也指出，从收支情况来看，婴儿潮一代退休、医保支出和国债利息成本上涨将加大联邦政府的支出，而部分税收减免政策的结束和经济持续扩张将使政府收入大幅增加。国会预算局预计，２０１８年以后联邦政府赤字将继续上涨。如果政府不采取措施，2025年赤字将再次达到１万亿美元。

持美债暂时安全

尽管债务上限问题长期存在，但由于法律程序完整、经济秩序有保障等多重原因，中国所持有的美债仍然是比较安全的资产

每一次美国政府发生触发债务上限之时，全球金融市场总要颤一颤。美国政府的财政问题直接关系着全球最大的债券市场——美国国债市场。对于持有庞大的美国国债的中国而言，美国国债市场的任何波动都应该引起高度重视。

美国财政部曾在10月22日宣布推迟拍卖两年期国债，这一度引发了投资者诸多的猜疑以及忧虑情绪。

此前，市场普遍预计，美国财政部将在11月3日用尽所有可支付款项，而压力最大的当属美国政府的短期债券，尤其是1-3个月的短期国债。美国银行分析师曾在一份报告中表示：“如果财政部没有现金可用了，那么最有可能的结果就是出台延迟付款的政策。财政部很有可能以天为单位推延债券的到期日和息票付款日。”

另一方面，这或许将导致短期债券收益率的上升，因为债券收益率反映的就是违约的风险，如果借款人陷入财务危机，那么收益率也会跟着上升。债券价格下跌，收益率就会上升。分析师认为，财政部在10月22日这项取消对两年期债券进行拍卖的决议实质上是一个先发制人的会计决定，目的是在国会制定妥协政策期间抑制政府负债额上升。

CRT资本集团高级利率策略师IanLyngen解释说，取消了两年期债券的拍卖后，财政部手头上留有的在10月31日之前出售的350亿美元新的五年期债券和290亿美元七年期债券，这些新债券共计640亿美元，但也不足以支付那677亿美元的到期债券。

10月21日，由于市场担心会有政府关门歇业的风险，美国1月期债券收益率跳至几乎两年里的最高位。同时，受违约担忧打压可交易联邦债务的价格，1个月期美国国债收益率也出现了大幅攀升。

不过，在美国国会宣布提高美国债务上限的法案之后，美国国债收益率即应声下跌。显然，10月底的债市走势与2011年和2013年如出一辙，当时也是受到违约风险的刺激，短期国债收益率大幅上扬，国会达成协议后收益率回落。

作为美债的主要持有人之一，中国同样高度关注美国联邦政府的债务上限问题。业内分析人士认为，尽管债务上限问题长期存在，但由于法律程序完整、经济秩序有保障等多重原因，中国所持有的美债仍然是比较安全的资产。

近期，美国国债收益率又再度出现攀升。11月5日，2年期美国国债收益率报0.816%，创2011年4月以来最高水平。因为美联储主席耶伦一番略显鹰派的论调再度激起了市场对于美联储在12月份正式启动加息的预期。

耶伦表示，美国经济“表现良好”，并预计将继续增长，足以进一步推动劳动力市场改善，并让通胀回升到2%的中期目标。

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