时代周报记者 陈舒扬 傅明 发自北京

在刘牟的回忆中，自己的工作发生过两次大的变化，一是大约10年前强制引产措施的逐渐弃用，二是两年前“单独二孩”政策的推行。

刘牟在湖南一个乡镇做了十几年的计划生育和流动人口工作，是中国庞大的基层计生工作网络的组成部分之一。

2014年开始，由于“单独二孩”政策的实施，刘牟变得比以往更忙碌：参加新政策的业务培训、张贴书写宣传标语，以及组织村计生专干上门入户宣传和解释“单独二孩”政策。

不过刘牟所在乡镇的“单独二孩”申请并不多，至今未超过10个；但可以预计的是，即将到来的“全面二孩”政策的推行，又会给她的工作增添新内容。

“单独二孩”政策实施两年后，刚刚过去的十八届五中全会宣布了决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策。众望之下，相关法律很可能会以最快的速度进行修订和通过，国家卫计委副主任王培安日前表示，预计明年第一季度，全国多数省份能够具体实施全面二孩。

实施了35年的计生政策，正处在一个历史性的转折点。而无论是从国家还是地方层面来看，卫计部门也正处于同一个转折点之上。

2013年3月5日，在参加完全国“两会”陕西代表团分组讨论后，国家计生委副主任王培安被媒体记者追问总理报告提出“完善人口政策”，包含了生育 政策的相关问题。记者们将王培安围住边走边问，从会议室一直到酒店门口。当时王培安这样回答：“你们就等待吧，时间会回答这个问题。”

至今年10月29日宣布实施“全面二孩”政策之时，时间已过去1年8个月。

从2013年11月15日十八届三中全会决定实施“单独二孩”政策，到2015年10月29日十八届五中全会宣布将实行“全面两孩”政策，两年里卫计委在回应疑惑与公布解读之间辗转，两年里，李斌也反复回答着生育政策问题。

“好在，靴子终于落地了。以后面对你们追问全放还是不全放的问题时，再也不用纠结怎么说了。”卫计委计划生育基层指导司一名负责人对时代周报记者笑 说，神情不经意地轻松了几分。他解释两年里种种纠结辗转时称，这主要是因为在计划生育工作中，国家卫计委从事的主要是技术性工作指导和政策解读这两方面的 工作，真正能够实现“全面两孩”的核心，在于最高决策层面。

卫计委内部早已“心照不宣”

两年前的上一轮国务院机构改革，脱离卫生部独立长达32年的“国家人口和计划生育委员会”重新与卫生部合二为一，成为代表大部制改革成功的新部委 “国家卫生和计划生育委员会”，成为舆论和媒体关注颇多的部门。合并后，原安徽省委副书记、省长李斌出任卫计委主任、党组书记。而在2007-2011年 间，她曾担任过国家人口计生委的主要领导。

当时根据官方说法，卫计委的设立，是“为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平”。

国务院明确了卫计委的主要职责是，“统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。同时，将人口计生委的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入发展改革委”。

该次机构改革在民间多被解读为计划生育政策放开的前奏。但实际上，接受时代周报记者采访的多个人口学者指出，计生政策的调整其实已经酝酿多年，由于家庭计划生育本身是大卫生、大健康工作的一部分，部门合并同计生政策调整的关系并不大，更多是从机构职能整合考虑。

如同多名接受时代周报记者采访的卫计委人士反映，其实放开“全面二孩”在卫计委内部，早已心照不宣。

时代周报记者从接近卫计委的人士处了解到，事实上，早在2010年左右，当时的计生委内部就已经开始为是否放开二孩进行研讨。

“那时外界的呼声开始强烈，再加上连续几年呈上来的人口结构分析情况报告，主管高层也开始关注这方面问题。于是我们在工作中经常收集各种数据，并形 成意见或者报告。也正因此，关于‘全面二孩’时机是否合适、是否可行的讨论，就常常出现在我们的日常工作中。”前述计划生育基层指导司负责人向时代周报记 者表示。

2013年类似试点性质的“单独二孩”政策开放，也正是基于日常工作中这些关于“全面二孩”的研究。“我们的工作并不是先研究‘单独二孩’，再研究 ‘全面二孩’的，但毕竟中国生育人口的基数太大了，很怕一个搞不好，三四十年的计划生育工作就功亏一篑。谁的环节出错，谁就是千古罪人，不得了的！”前述 计划生育基层指导司负责人说。

去年年底开始，卫计委态度有转变

大概以2007年全国政协委员叶廷芳发起的“废独”提案被广泛报道为标志，调整计生政策开始成为公共舆论话题和各界呼吁的对象，作家叶廷芳从精神健康等角度批评独生子女政策。从此，各界学者、人大、政协委员陆续出来密集发声。

经济学界也几乎全体加入，比如著名学者、财政部财政科学研究所原所长贾康近年就屡屡呼吁计生政策调整，指“一孩政策已经主要只能对体制内人员以‘双开’威胁进行控制”。

发改委发展规划司司长徐林后来表示，“十三五”规划应该对中国的人口政策进行一个全面系统的研究，不光是生育政策的问题，还包括老龄人口的问题、人口红利消失的问题。近年来，“人口红利”已成为国内经济学界频繁讨论的对象，提示人口增长放缓对经济发展的重要影响。

2014年上半年，发改委就将“人口发展战略和政策研究”作为25个“十三五”规划前期研究重大课题之一发布。

时代周报记者采访人口专家了解到，去年年底今年年初，多家人口智库对“十三五”人口发展规划提出了各自的方案，基本认为“十三五”期间应该全面放开二孩，但是“十三五”一开始就放、还是中期、晚期再放，还有不同的意见。

西安交通大学人口与发展研究所是多家人口智库之一，其所长李树茁告诉时代周报记者，大概就在“单独二孩”政策实施后，卫计委组织成立了以政府官员为 主要成员的8个工作小组，分别从人口、经济、社会、资源、健康等多个方面，对放开二孩的影响进行探讨。这些小组也会组织专家对政策的调整提出建议和想法。

中国人口学会会长、中国人民大学社会与人口学院院长翟振武也对时代周报记者表示，因为需要进行经济、环境、政策等全方位的考虑，有关部门关于何时放开二孩的测算、研究、讨论，持续了很久。

放开“单独二孩”的同时，卫计委也组织了全国范围的生育意愿调查，从调查结果看人们的生育意愿并不低。然而后来的“单独二孩”申请数量表明，调查显示的生育意愿和真正的怀孕行为有很大差距。

既然人们的生育意愿已经如此之低，放开限制生育的政策更加紧迫。“全面二孩”政策没有理由再推迟。大概去年底开始，“卫计委态度有转变，开始有所松口”，李树茁说。

9月9日的那场内部会议

尽管早已知道全面放开二孩是迟早的事，但在这数年里，卫计委工作人员对外保持着沉默，在频频受到提问时，还需要站出来否定种种传闻。

到了今年的9月9日，也即10月29日召开十八届五中全会前夕，国家卫生计生委副主任王培安在主持内部召开的计划生育工作综合调研总结汇报会时就已明确表示：现在正是调整完善生育政策的关键时期。

“在1980年党中央发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》中就指出，到30年后，特别紧张的人口增长问题可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”前述计划生育基层指导司负责人向时代周报记者表示道。

这一说法，随后得到来自卫计委计划生育基层指导司、流动人口计划生育服务司、规划与信息司、机关党委、宣传司及办公厅等其他司局部门多名卫计委人士的证实：“这是兑现30年前的政治承诺。”

卫计委的官方通稿则称：“在单独两孩政策稳妥扎实有序实施的基础上，十八届五中全会审时度势，科学决策，作出了促进人口均衡发展，坚持计划生育的基 本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动的重大决策，符合国情、顺应民意，正当其时，也兑现了当初的 政治承诺。”

“兑现承诺说起来容易，我们这两年可是忙翻了。”尽管不在主要责任司局，国家卫计委规划与信息司一名官员说起来也深有体会，“光说流动人口生二孩不 必回户口所在地登记审批，可就地在居住地办理二孩生育登记这一条，是基于我们正在推行的育龄妇女婚育证明电子化改革的成果。而这只是卫计委过去花了几年时 间努力建起的全面信息化网络的冰山一隅”。

一个实现全面信息化的概念，落在规划与信息司上则有着不为人知的工作量。“首先要跟公安部的户籍网络打通—这是一切的基础；然后要将地方民政局、卫 计委等部门联进网络，这可不是简单的ERP（即企业资源计划），而是一个规模庞大、功能复杂的数据库。这个信息化系统，从2013年以来，至少牵动了金小 桃、孙志刚（原）、王培安三位副主任亲自带队下基层到浙江、广东、安徽、甘肃、内蒙古、江西、山东、北京等地方进行调研。”前述规划与信息司官员告诉时代 周报记者。

除此之外，为了确保终端信息收集的准确性，规划与信息司的工作人员还要到地方卫计委进行现场指导与沟通。在天津市卫生计生委提交的一份报告中，时代 周报记者看到：“在全员系统应用、再生育审批、奖励扶助等方面的考核中利用信息化建设成果，实现以系统数据情况为主要依据的专项考核”已成为该委考核的评 估指标。

事实上，其他部门也都不轻松。在国务院新闻办公室的发布会上，卫计委副主任王培安就表示，两年来卫计委召开了近百场与关于“全面二孩”的论证会。

其中，参加过9月9日计划生育工作综合调研总结汇报会的卫计委基层指导司杨姓官员向时代周报记者回忆，很可能是那场会议的结论促成了最终宣布“全面 二孩”的决心。“那个会议讨论和汇总的内容是卫计委按照中办、国办专项督查要求，由部分委领导亲自带领10个调研组分赴21个省（区、市），历时一个半月 开展的计划生育工作综合调研结果，以及中国人口与发展研究中心、南开大学、华中科技大学、西安交通大学等研究机构作为第三方给出的评估结论。”他说。

未来卫计部门的工作或有调整

政策的一步步宽松和调整，也是像刘牟这样的基层工作人员所乐见的。从感情上讲，基层计生并不是一份她愿意做的工作，除了劳累、烦心，往往还背负骂名。

刘牟自己生育有一个女孩，像许多中国妇女一样，她希望能再生一个男孩，但考虑到代价—罚款在其次、这还意味着她会失去公务员的铁饭碗。

“全面二孩”之后，这一障碍已经不再，再添一个孩子已在她的实际考虑之中。

在大多数接受时代周报记者采访的人口学家看来，“全面二孩”放开之后，卫计部门的工作应该从“控制型”转向“服务型”。而首先面临的一大问题是，为大龄妇女提供生育辅助和生殖健康方面的服务。

根据官方的统计数据，全面放开二孩后，中国会增加9000万到1亿的可育二孩人群，其中一半在40岁以上。而随着生活方式的改变，中国人的大龄生育 趋势早已越来越明显，再加上其他环境因素导致不孕不育高发。李树茁提供的数字是，在中国，生育期的妇女中大约有10%是生育困难的。另一个被广泛引用的数 字是12.5%。

今年上半年，国家卫计委出台了一系列有关规范辅助生殖技术的文件，“市场对辅助生育技术有很大需求，而这个市场一直比较乱，卫计委一方面是规范医疗的要求，另一方面也为马上要到来的可能的大龄生育高峰提供条件。”李树茁说。

根据广泛引用的一份数据，全国目前在编的计生人员有40万-50万人，不在编的社区和村庄计生人员几百万。不少人认为，一旦取消计划生育，消化这 50万在编人员不容易，这也被认为是取消生育控制政策迟迟不能推行的重要原因。不过，卫计委方面曾否认这种说法，称生育政策放开后，计生部门仍有事情做， 仍需要管理。此外也有媒体报道，基层工作人员诉苦政策调整后仍将面临巨大的工作压力。

“未来卫计部门的工作内容可能会有调整，比如跟踪监测数据，为大龄妇女提供生殖健康方面的服务。”李树茁表示，自己了解到，有的地方的计生工作人员已经部分转向幼儿教育。“如果说工作量会增加的话，生育健康服务，以及办证这类行政工作量会增加。”

“要给他们时间来适应”

如果不出意外，“全面二孩”要到明年上半年方能全面落地。

除了为等待新的《计划生育法》护航外，还因为从国家卫计委到地方卫计委，2015年度的全年工作计划早已设定，突然在逼近年底时转寰，就算不怕工作量巨大，也需要担心工作延续性。

比如，地方各级卫计委需要足够时间对改革生育服务证制度进行适应，再比如社会抚养费征收管理规范以及改革完善目标责任制、推进计划生育服务管理改革 等一系列工作，未来怎样用于计划生育相关工作的评判与目标考核，也须与地方各级单位进行磋商。“毕竟这些都是与地方利益相挂钩的，要给他们时间来适应。” 上述基层指导司人士如是向时代周报记者解释。

另外，涉及流动人口跨省跨地区生育二孩，改革后将直接影响居住地的计划生育工作，也必然会增加一些地方的工作量，让人口迁入地愿意承担这份工作也需 要我们下去做工作。同时，人口迁出地与迁入地未来怎样衔接也将是不小的考验。同时为了保障上述工作的顺利进展，硬件客观条件必须先行，在接下来的这段时间 里，卫计委将加大力度推动全面信息化的实现。

对于未来生育政策调整后的情况，接受时代周报记者采访的人士均表示尚无统一说法。不过他们普遍希望，未来能够通过调整后的生育政策帮助国人实现均衡生育这一理想。按照联合国统计数据表明，在发达国家实现代际均衡的生育率为2.17胎，在发展中国家则为2.3胎。

根据不久前卫计委副主任王培安在新闻发布会上的说法，未来将实行生育登记服务制度，取消两孩以内的生育审批。而对“控制人口数量、提高人口素质”这 一基本国策，王培安进行了新的解读：“坚持计划生育基本国策，其中有一个变化，过去长期是控制人口过快增长，控制人口数量。……现在我们的目标是调控总 量，劲儿要放在提升素质、优化结构合理分布上来。”

文中刘牟为化名

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