实施已逾一年的养老金“并轨”，在财政收支矛盾的当下，其成本开始日益显现。

按照官方数据，目前中国机关事业单位有接近4000万的在职人员，按照养老并轨后单位需缴纳的占工资总额28%的基本养老保险、职业年金两项计算，保守估计总数额每年会高达数千亿元。由于缴费来源主要是财政，因此，地方财政尤其是中西部地区，正在面临巨大的支付压力。

除此之外，一些差额事业单位比如医院、高校等，养老保险缴费将主要由单位“自筹”。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧告诉经济观察报，据一位三甲医院的院长对他透露，实施养老金并轨后，他所管理的医院每年将增加7000万元的养老保险费开支。

唐钧认为，目前企业职工的养老金以企业、职工缴费为主，财政补贴为辅，而公务员的养老保险资金却是以财政为主。只有实行全国统一的基本养老保险制度，简单地说，就是所有国民无论行政级别，都能享受同等水平的基本养老金待遇，才是真正的“并轨”。以此来看，目前的养老金并轨尚未完全实现这个目标。

与此同时，按照国际惯例，养老金分为基本养老金和补充养老金两部分，基本养老金部分要讲究平等，由国家财政来负担，能确保每个老人的基本生活所需；在补充养老金部分，则重点实施“多缴多得”、“多缴多得”的激励措施。

如何并轨

今年1月国务院颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（下称《决定》），明确从2014年10月1日起，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳比例是本人缴费工资的8%。

据接近人社部的专家介绍，《决定》只是明确了机关事业单位养老保险的改革大方向和基本要求，对于个人缴费工资基数、在职职工执行政策的过渡期限等，还需要各省（市、区）制定具体的“实施办法”。据不完全统计，目前已有19个省（市、区）公布了执行养老金并轨的“实施办法”。从整体上看，这些省（市、区）的“实施办法”基本都是大同小异。

养老保险缴费基数方面，除了上海的机关事业单位人员是按本人上年度月平均收入来确定，其它省（市、区）机关事业单位人员的养老保险缴费工资基数，都是将本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的各种津贴补贴、地区附加津贴补贴、年终一次性奖金等加总起来一起计算。

上述专家的解释是，虽然在表述上，上海和其它省（市、区）机关事业单位人员养老保险缴费基数有差异，但实际上算下来，最后的结果差异也不大。

对于机关事业单位在职人员执行政策的过渡期限，《决定》中已经明确，只是针对改革前参加工作、改革后退休的机关事业单位人员，也即2014年10月1日前参加工作、改革后退休的“中人”，将实行过渡性措施。各省（市、区）对这部分人都是设立了10年的过渡期限。在10年的过渡期内，实行的是“保低限高”措施，要确保这部分人的退休待遇不降低。

所谓“保低限高”，具体来说，就是按照新旧养老金计发办法对比，如果新办法计发的基本养老金待遇比原来的低，则要按原来的办法补齐；反之，对高出部分则要用封顶限制的办法来“限高”。

值得注意的是，机关事业单位人员的养老保险缴费改革，是与机关事业单位人员的涨工资方案同时实施，按照今年1月人社部新闻发言人李忠公开的说法，在实施养老保险缴费、提高薪酬两项新的制度之后，全国机关事业单位人员，每月人均实际提高工资是在300元左右。

前述接近人社部的专家认为，养老金并轨制度实施前，本来财政只需负担已经退休机关事业单位人员的退休金，现在在职机关事业单位人员开始养老保险缴费，而他们的离退休工资也同步提高，这两部分钱的主要来源都是财政，再加上同步推进的机关事业单位人员涨薪，这些举措大大增加了中央和地方的财政负担。

唐钧在今年年中到东部省份调研养老并轨时了解到，一些县市的官员反映，由于地方财政收入下降，同时实施机关事业单位人员涨薪和养老保险缴费等政策，存在较大难度。浙江省公共行政与人才人事科学研究所的一份测算结果显示，实施养老金并轨后，从2014年~2022年，浙江省的财政负担将大约增加17%。

前述接近人社部的专家补充表示，目前全国在职、离退休的机关事业单位人员总计有5370多万，其中还不包括各级人大、政协、检察院、法院等由财政支持的部门人员，可以预见，在提高机关事业单位在职人员基本工资、离退休人员退休工资，以及实施机关事业单位人员养老保险缴费三项政策的过程中，一些地方财政，尤其是中西部县市级财政，将会承受较大的压力。

对此，中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文表示，财政负担将主要集中在最近10年，再往后，改革会进入“受益期”。

国际惯例

另一方面，实施养老金并轨制度之后，企业职工与机关事业单位人员所享受的养老金待遇还是存在较大差距。

上述专家认为，虽然个人养老保险缴费比例一致，但在单位的养老保险缴费方面，机关事业单位人员的这部分缴费主要来自财政，而企业职工则来自企业，两相比较，整体上还是机关事业单位人员的养老缴费更有保障。

比如，在机关事业单位的职业年金和企业职工的企业年金方面，虽然按照政策规定，职业年金和的企业年金的缴费比例都是12%，其中单位占比8%、个人占比4%，但机关事业单位人员的单位负担部分属于强制缴纳，而企业年金尚属自愿缴纳阶段，在制度、资金两方面，都缺乏有力和有效的保障。

数据也说明了这一点。根据人社部去年发布的《2013年度全国企业年金基金业务数据摘要》，截至1013年底，全国共有6.6万户企业建立了企业年金，参加职工人数刚超过2000万，为职工设立年金的企业比例不足0.5%。

在这些建立了企业年金的企业中，大型国企和中小民企的比例差距显著。前述接近人社部的专家分析表示，目前，中国建立企业年金的主要是集中在国企，而对于更多的中小企业来说，仅仅是负担20%基本养老金缴费，承受的压力就很大，更无力为职工缴纳企业年金，有些小微企业甚至没有能力给职员缴纳基本养老保险。

除了养老缴费的不平等，现在企业职工和机关事业单位人员的养老金替代率差距也很大。企业职工只能获得退休前待遇的30%-40%作为退休金，而机关事业单位人员的退休金还是要高出企业职工很多，预计在未来较长的时期内，两方面仍然还会存在不小的差距。

因此，唐钧认为，现在实施的养老金双轨制改革，暂没有考虑到农民的养老、城镇失业居民的养老问题。在他看来，未来养老金并轨，应该是建立全国统一的基本养老保险制度、补充养老保险制度，这方面可以借鉴国际通行的运营模式，把基本养老保险和补充养老保险分开。基本养老金要讲公平，即所有国民拿同样水平的基本养老金；而补充养老金要讲效率，跟工资高低、跟贡献大小、跟工作效率等挂钩。

另外，唐钧还表示，现在国际上养老金通行的筹资方式是由国家、雇主（用人单位）、雇员（劳动者）“三方筹资”。从实际的运行状况看，比较成熟的养老保险制度，大多都是要靠国家财政补贴来维持平衡。比如，日本的“国民年金”（基础养老金）中，国家补贴就能达到全部支出的二分之一。