济南：一座城市的“霾”战

12月13日，济南市泺源大街，一处建筑工地在重污染天气Ⅱ级响应中暂停所有施工作业。

12月15日，济南市终于解除了一段长达9天的重污染天气黄色预警，其间，因污染程度加重，黄色预警一度升级为橙色预警。当地环保局向媒体证实，此次预警时间之长为两年多来首次。

官方环保数据和严峻的大气污染现状一次次将这座城市推至舆论的风口浪尖。

环保部于12月13日发布的11月重点区域和74个城市空气质量状况显示，济南空气质量位居倒数第九。至此，除2月，今年的其他10个月，济南一直徘徊在空气质量较差的后10个城市中。

而从10月下旬至今，在不满两个月里，这座城市的主政官员已3次强调治霾不惜“壮士断腕”。济南市政府一工作人员向中国青年报记者证实，这堪称近几年济南市委市政府治霾最严厉的表态。

但这难以快速扭转该市严峻的大气污染现状。今年年内济南市已4次启动重污染天气黄色预警。9月、10月，在环保部发布的每月重点区域和74个城市空气质量状况中，济南市均居于末位。

而这份环保成绩单的出炉，正值济南推出大气污染防治“十大行动”一周年之际，距离新环保法正式施行也刚刚11个月。

由此，公众质疑：这座城市治霾的困境究竟何在？其实，不只是济南，山东省所辖的超半数城市都在饱受雾霾困扰，这场治霾之战该如何打下去？

三次“壮士断腕”治不住“济南的霾”

在这座以泉水和荷花闻名的北方城市，雾霾已成为环境顽疾。

市民对雾霾的关注从当地一家都市报的报道中可见一斑：刚刚过去的11月，这家都市报没有涉及雾霾话题及相关报道的仅有6天。

更多时候，雾霾为市井生活添加了不计其数的“佐料”。有市民将济南的霾调侃作房价三连涨的原因，有网友模仿老舍先生的名篇“济南的冬天”而作“济南的霾”，流传甚广：

“对于一个在济南住惯的人，像我，城市如果没有霾，便觉得是奇迹；济南的霾是没有止境的……”

当地气象资料显示，济南市民足足等了两年，才等到11月22日~24日三天空气质量连续“优”的日子。

雾霾频发令当地环保部门压力陡增。济南市环保局局长曾对媒体说自己“经常半夜里睡不着”。

9月济南市在空气质量排名中垫底的消息一公布，当地政府高度重视，随即有了济南市市长“壮士断腕”的首次表态。据公开报道，10月21日，济南市委副书记、市长杨鲁豫主持召开大气污染防治工作专题会议。他在会上强调，全市各级各部门要拿出“壮士断腕”的气魄和勇气，力争10月摆脱空气质量全国倒数第一的排名、年底退出全国十大污染城市。

“政府治理的决心是需要的，但显然有些低估了治霾的复杂性。”一位不愿具名的民间环保人士对本报记者坦言，“在周边多省市雾霾频发的背景下，济南无法独善其身，需要更多的协同机制，从这个角度讲，仅有市长是不够的”。

长期关注济南大气污染问题的某科研院所主任工程师赵勤合同样认为：“‘壮士断腕’的决心精神可嘉，但更应该考虑从根本上采取治理措施。不能期待短期内见到显著效果，甚至有可能在政府官员的一届任期内看不到明显效果。”

一个月后，济南的“空气质量”排名全国垫底的报道再度被摆放到主政官员的案头。11月15日，济南市委召开常委扩大会议，专门研究近期大气污染防治工作。会上，济南市委书记王文涛再提“壮士断腕”：“做我们能做的事，做能快做的事，以‘壮士断腕’的决心和勇气推动全市环境空气质量尽快实现明显改善。”

王文涛将之前主政南昌时力推的“啄木鸟行动”引入济南，他强调加强媒体监督和环保志愿者监督，并提出“长短结合、以短为主，标本兼治、以治标为主，主客观结合、以主观为主”的工作思路。

山东省环保系统一名工作人员解释说，“所谓短，指的是短期内能见到效果的治理，譬如扬尘难管，但一管就灵；所谓治标，希望通过现行控制手段尽可能减少排放；所谓主观，强调的是企业和政府监管部门的人为重视程度。”

22天后的一次媒体曝光再度让人心焦。

12月7日，环保部华东督查中心在监督检查中发现，济南两家企业存在污染物排放数据造假。

当天，济南市委召开常委扩大会议，研究有关企业污染排放问题，部署整改工作。据一位与会人员向中国青年报记者透露，会上，王文涛怒斥此次曝光的问题“性质十分恶劣，属于知法犯法、顶风作案”，是在“太极”治霾。他为此特地翻出新版的《中国共产党纪律处分条例》，向全体与会人员复述了其中第一百一十七条的内容：“在上级单位检查、视察工作或者向上级单位汇报、报告工作时对应当报告的事项不报告或者不如实报告，造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”

王文涛又一次强调治霾要“痛下决心、壮士断腕”。他坦言，此次曝光的问题反映出我们治霾的决心还不够大、铁腕还不够“铁”。今后，我们要在“铁腕治霾”上动真格、下真功。

本报记者据公开报道统计，从11月15日起，以大气污染防治工作为专题，济南市委在短短一个月内召开三次常委扩大会议。

同样是“壮士断腕”，距离济南200多公里的山东省临沂市则有不同的诠释。

今年2月，临沂市政府主要负责人被环保部华东环保督查中心公开约谈，此后，这座位于山东省东南部的工业城市在10天内关停了57家企业进行整顿，纳税百强企业也未能幸免。

这一做法引发强烈争议，治霾效果却是显而易见。山东省环保厅监测数据显示，今年上半年，临沂环境空气质量明显改善，各项指标改善幅度均居全省前列。

重典之下仍问题丛生

济南两家企业数据造假问题被曝光后，环保部华北督查中心巡视员王赣江在接受媒体采访时坦言，目前仍存在一些环保部门不敢管、不愿管、不会管的问题：“不敢管，就是对一些有背景的大企业不敢管，也管不了；不愿管，也不愿得罪人；不会管，比如一个县的环保局，有本科以上的环保专业学历的人比较少。”

显然，王赣江提及的这些问题在济南市也有不同程度存在。2015年7月26日济南市举办首场电视直播问政，主题是：“问环保——整治污染，成效几何”。

针对群众反映的济阳县曲堤镇一些化工厂存在水窝子污染周边环境问题，现场的济阳县环保局负责人答复“平时定期检查”。但面对“既然定期检查，为何没有发现黑化工企业厂”的追问时，该负责人尴尬作答：“可能是不知道干什么用的，也可能没检查到。”

中国政治学会副会长、济南大学教授包心鉴在现场点评时心情沉重。“作为省会中心城市，环境问题不解决，济南无法真正实现发展。”包心鉴在现场告诉本报记者。

在这场直播问政中，济南市环保局在市民代表现场评分环节得分最低。该局局长高立文说，对评分结果有点意外：“我感觉我们非常努力了，当然，这个结果也是对我们的鞭策，必须面对现实，奋起直追。”

不论是最新曝光还是问政现场官员的尴尬，其发生背景均为济南已推出的大气污染治理重典。

2014年11月18日，济南推出大气污染防治十大行动，包括：东部老工业区搬迁改造及落后产能淘汰行动、实施扬尘治理与渣土整治行动、工业污染源达标提升行动、机动车污染治理行动等内容。该行动被冠以当地“史上最严”治霾举措。

10个月后，2015年9月1日，济南市大气污染防治工作督查组召开通报会，公布十大行动工作考核情况。根据通报结果，济南上半年环境空气良好天数70天，同比增加38天，上半年获得山东省环境空气质量生态补偿资金约732万元。

尽管如此，暴露出的问题仍不容乐观：老工业区搬迁的实质进展不大，最早列入搬迁名单的6家企业尚无一家实现搬迁；露天烧烤时有反弹；渣土车夜间“疯跑”现象仍未完全禁绝，等等。

更多的问题逐渐浮现。

2015年12月8日，济南《政务监督面对面》电视问政节目现场，有现场观众向济南市审计局党组书记、局长孙竹兮就审计部门是否监督审计环保部门提问。

孙竹兮答复称，从2015年三四月起，该局开始对大气污染防治十大行动实施方案贯彻落实情况进行跟踪审计。结果表明，这一治霾重典的具体实施并不尽如人意。

他同时列举了在审计中发现的若干问题：济南市在污染治理预算安排上，资金不足，致使个别项目因没有启动资金而进展缓慢；占全市污染物总量11.7%的机动车尾气污染日益加重，监管机构积极治理的手段亟待加强；黄标车淘汰回收部分任务没有达标，2014年实际回收拆解数仅占实际淘汰数28%；扬尘污染治理多部门没有形成有效合力，监管手段滞后。

在孙竹兮看来，以上都是当前影响济南市空气质量的重要原因。

由此形成一个悖论，一项治霾行动计划在推进中遭遇瓶颈，何谈治理良效？

对此，不乏市民质疑：这是否意味着越治越糟？赵勤合对此否认：“大气污染防治很难短期内见到直观效果，存在反复也是很正常的。”

在他看来，市民之所以会有上述看法，原因在于治理周期漫长，“以雾霾为主的大气污染加重趋势还处于上升期，已经采取的治理措施暂时没有扭转这一大方向，市民出现这样的感觉是很正常的”。

山东环保系统的有关人士认为，济南空气质量基础较差，加之改善幅度较小，排名靠后，容易给市民“越来越差”的感受，但从科学的监测数据看，空气质量较之前确实有所改善。

关于济南雾霾严重的原因，目前，官方和学界达成的共识是与济南的小盆地地形有关，由此造成污染物扩散条件较差，易聚集。

除了地形条件，济南雾霾为何久治不愈？上述环保人士分析，济南雾霾之重可谓历史因素和现实效应叠加而成。受新中国成立初期重工业布局影响，济南目前主城区尚有十几家钢厂、热电厂、水泥厂、炼油厂、焦化厂等，加之下游产业的物料运输、扬尘、撒漏等环节，排放量占了工业污染很大部分。

“治霾的根本还是要将这些重污染企业搬迁，但企业搬迁涉及面庞大复杂，其中不乏省属企业、央企，还有大量民生问题，目前还未搬迁的情况下，只能靠减排措施，但再减毕竟还是要排。”该环保人士称，现实原因则与“城市病”导致的城市功能过于集中相关，包括汽车尾气、建筑工地等。

在赵勤合看来，原因绝不止于此，还应回归到对雾霾的认识程度和治理力度上，目前济南对雾霾污染预防和治理的力度不够。

“济南之前在治理雾霾上投入很大的人力物力进行源解析，但源解析仅是第一步，后续更重要的是采取措施。在措施上必须多元化，科学治霾、持续治霾，力度要大，要坚决果断，诚所谓‘壮士断腕’。”赵勤合说。

由一地而一省，治霾注定是“持久战”

对这座城市而言，情况或许正在好转。据环保部12月13日发布的11月重点区域和74个城市空气质量状况显示，济南虽位于全国空气质量相对较差的后十位城市之列，但名次较9月、10月有了提升，升至倒数第九位。

伴随政府部门的高度重视，这座城市的治霾行动也在逐步升级。一项网格化的环境监管模式正在着手建立，即：建立县（市）区为第一级网格、街办（乡镇）为第二级网格、社区（村）为第三级网格、小片区为第四级网格的管理体制，“全面覆盖、层层履职、网格到底、责任到人”。

环境监管问责机制也正在严格落实，对任期内发生重大突发环境事件、环境质量明显恶化、不顾生态环境盲目决策造成严重后果、利用职权干预阻碍环境监管执法的，还将依法依纪追究有关领导和责任人的责任。

11月23日，济南市环保局局长高立文接受媒体采访时说，该局正研究“应急削峰”做法，包括减少工业企业排放等，同时研究在气象条件非常差时降低限行门槛。

对于治霾，赵勤合认为，首先是从立法做起，形成科学有效的管理机制；其次是调整能源结构，改善产业结构和布局。

“关键还是要持续、科学的减排，需要政府各部门联合治理，本着先易后难、优先控制重点污染源的原则，联合治理，同时也需要公众养成绿色环保的生活方式，积极参与到减排活动当中。”山东某高校一位环境学者接受本报记者采访时说。

令人尴尬的事实是，即使是在全国空气质量排名垫底的9月、10月，济南的空气质量综合指数也不是山东省17个市中最低的。山东省环保厅的数据显示，9月，淄博位居济南之后；10月，临沂、济宁、德州、菏泽、枣庄、聊城、淄博7个市位居济南之后。

由一地而一省，山东大气污染现状不容乐观。数据显示，今年1~10月，山东全省PM2.5同比下降11.5%，京津冀三省市PM2.5平均浓度同比下降22.6%，明显高于山东的改善幅度。

而以济南、淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州为主的省会城市群的GDP占全省的35.8%，但污染物排放却超过全省平均水平的46%。

“抱团”治霾迫在眉睫

11月22日，上述7个市市长签订了《省会城市群大气污染联防联控协议书》，山东省会城市群大气污染联防联控机制正式启动，包括“协同治污”“联合执法”“应急联动”三大机制。根据该机制，如有大范围空气重污染来袭，7个市将同时启动应急减排措施。

相关立法步伐也在加快。11月中旬，山东大气污染防治条例草案先后两次公开征集意见，这被不少法律界人士视为“充分尊重民意之举”。相比于一稿，二稿不仅加大处罚力度，同时增加了省际联防联控、根据实际情况制定和实施错峰上下班等内容。

与此同时，当地民间环保力量发挥着“啄木鸟”作用。

一个名为“山东空气观察团”的新浪微博正吸引着更多人的关注。从2014年11月起，该微博借助蔚蓝地图收集的官方检测的山东重点监管企业大气污染源数据，通过在微博分享数据，并@当地环保部门官方微博或企业微博，进行“点名”监督。

4个月后，其负责人陈浩然决定将最初的“山东空气观察”更名为“山东空气观察团”，原因是有了越来越多分布在全省各地的志愿者加入，他们中不乏学生、律师、白领等。

截至2015年6月10日，共计480余家企业通过该平台，对网友举报实时监测数据问题进行了回应，70多家企业切实改善了污染物排放状况。

该微博发起机构是成立于2012年的民间公益环保组织济南市绿行齐鲁环保公益服务中心。作为独立的第三方机构，该组织连续两年发布山东17个地市污染源监管环境信息公开指数排名报告。

在项目官员张广慧看来，这些无疑制约了山东治理大气污染行动的顺利实施。该报告同时对山东省环保厅采取的“双晒”行动（即一晒企业治污情况，二晒环保监管情况）等“点赞”。

张广慧建议，政府部门应加强与民间环保组织的互动，充分发挥民间组织的监督功能和对环保意识的宣教作用。

看着地图上的绿点（即通过整改排放达标的企业）越来越多，陈浩然和团友们颇有成就感，但他同时坦言：“置身其中，我们没有一刻觉得轻松。”

赵勤合将治霾比作一场旷日持久的“战争”：“雾都伦敦治霾历时半个世纪，雾霾的彻底治理非一朝一夕能够解决，需要全社会的齐心协力。”

“我们没有退路。”他强调。

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