“三块地”改革核心是增值收益公平合理分配
来源:证券时报 发布时间:2015-12-26 09:02:02

中央农村工作会议上传出的消息显示,2016年农村土改工作将以“三块地”为主攻方向,全面深入推进。所谓“三块地”改革,指的是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地这三方面的改革。根据顶层设计,2015年“三块地”改革试点启动,2017年底试点结束。今年2月,全国人大常委会授权在全国33个地区进行试点,近一年来试点积累了一定的经验,但总体看,试点呈现慎重稳妥有余、大胆创新不足的特点。要在2017年底如期结束试点并形成全面推广条件,2016年就必须加大试点力度,但明年改革能否真的取得突破还需进一步观察。

“三块地”改革难点和重点在紧密关联的前“两块地”。政府过去通过先征地再拍卖给开发商的方式获得了巨额收益,但这导致了严重的利益失衡,激化了社会矛盾,已非改不可,方向是缩小征地范围,同时探索农村集体经营性建设用地直接入市。这种更加市场化的改革思路无疑是对的,但要达到预期效果,前提是建立起级差地租在国家、集体、个人之间的合理分配,否则会造成新的利益失衡。

土地是特殊生产要素,其特殊之处在于产权权能体系的复杂性和级差地租问题。土地应该市场化交易,但又不能像其他要素那样可以不设前提地自由买卖。因为级差地租,土地用途管制难以避免,而一旦土地由农用转非农用,级差地租如何分配才合理?理论上大部分归社会所有,同时照顾产权人的正常利益才合理。在征地模式下,级差地租的大部分被政府直接获得,而在直接入市模式下,目前看大部分为村集体获得。到底哪种更合理?理论上级差地租大部分应归全社会所有,显然,全部归村集体不合理,在政府功能失调、不能很好代表全社会利益的情况下,归政府所有也不合理。

其实,只要理论上明确所有土地产权中的规划权和开发权归全社会所有,那么实现其权利的具体模式就不是最关键因素。征地模式之所以问题丛生,根本原因在于政府拥有过度权力,严重脱离法治化、民主化轨道运行。这体现在:地方强烈希望突破土地红线、不以获取合理级差地租而以收益最大化为目标、拥有“强征”的公权力、有向开发商输送利益的动机、土地集体制导致所有权虚置等等。总之,政府既是规则制定者,本身又追求利益最大化,只要这个问题不解决,直接入市模式同样会出现新的利益失衡,如村集体因独占级差地租而产生的强烈卖地动机,社会得不到应有的级差地租份额,村集体利益被代理人占有等等。当前还有一个直接问题,就是地方政府普遍重债压身,自身没有动机推动这项改革,可能需要靠上级政府来“压”。

可以想见,“土改”每推一步都会引发巨大的利益再分配,衡量“土改”成败的标准,要看它有没有建立起一套长期合理公平的增值收益分配机制。要做到这点,一是要深入研究土地理论,让科学的土地经济学观念成为全社会共识;二是离不开法治护航。高度民主的决策、高度透明的信息披露,对政府行为严格有效的监督,才能抑制政府两种角色混于一身所造成的严重问题。(记者黄小鹏)

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