大规模修路已无地可用，城市扩张推高出行需求，私家车“诱惑”难以抵挡——

城市拥堵有解吗？

堵车，是当下城市居民最有共鸣的话题：工作日堵，周末也堵；刮风下雨堵，天气晴好也堵；早晚高峰堵，大白天的也堵；大城市堵，中小城市也堵。有人开玩笑，“您没被堵在过路上，都不好意思说自己是城里人”……

城市，让生活更美好；堵车，却让人很闹心。经济发展了、城市扩大了，就一定会堵车吗？路越修越多，为啥堵车却不见好转？我们该如何化解拥堵难题呢？本版将连续两期关注城市交通问题，解析拥堵的根本症结，探寻治堵的可行方案。

——编者

城市为何越来越堵？

公交分担率过低、小汽车出行过多，出行结构严重不合理

新年伊始，公安部交管局公布了一组数据：到2015年底，我国汽车保有量达到1.72亿辆，其中私家车超过1.24亿辆；全国平均每百户家庭就有31辆机动车，北京、成都、深圳等城市已超过60辆。过去十年，小汽车进入家庭成为“必需品”，拥堵正成为大中城市的“标配”。

“车多了，不会多修点路吗？”面对拥堵，人们首先想到的是增加道路供给。

数据显示，我国城市道路建设的速度没能跟上小汽车增速——最近10年，全国私家车年均增速在18%以上，而城市道路里程、面积及人均道路面积的年均增速仅为6%至9%。一些城市只注重主干道建设、忽视了支线建设，致使城市“毛细血管”不畅、路网结构不合理，也为交通“添了堵”。

但硬币的另一面，是经过此前的高速建设之后，城市道路不可能再无限制拓展。清华大学交通研究所所长陆化普教授告诉记者，我国城市道路设计规范提出，道路面积占城市建成区面积的比例建议为8%—15%，规划人口为200万以上的城市为15%—20%。“这是经过大量科学研究得出的结论，而且我国土地资源极其紧缺，用于道路建设的面积不能太大。”拿北京来说，五环路内能用于道路建设的土地资源几乎枯竭，小规模改造尚能实现，大规模建设已无空间。

对于车与路的关系，国际上有个著名的“当斯定律”：交通需求总是趋于超过交通设施的供给能力——新增道路降低了出行时耗，但同时也引发新的交通需求，一段时间后将恢复原来的拥挤水平。从这一点出发，要辨析拥堵迷局，不能仅仅盯着机动车与城市道路间的比例，而要站在更宏观的视野上去衡量一座城市交通出行的总需求与各种出行方式的总供给。只有出行方式与出行需求相适应，方能化解拥堵。

在陆化普看来，我国人口总量多、人口密度高、土地空间有限、单位时间内出行需求高的特点，决定了市民出行主要得依靠集约化、大运量的公共交通，“如果任由小汽车发展，多少空间都会被吃掉。”

“拥堵与路网规模不够、规划设计水平不高、交通行为不够文明等有关，不过病根还是出行结构不合理，即公交出行比例过低、小汽车分担率过高。”北京交通发展研究中心主任郭继孚说。

和国际化都市相比，我国公交出行比例明显偏低。数据显示，新加坡、东京的公交分担率分别为63%、86%，而我国城市却普遍在10%—30%之间，远低于60%的理想水平。自行车、步行等绿色出行方式也因城市规模扩大、小汽车占用非机动车道等原因而受到影响、逐步萎缩。

与此同时，小汽车出行则正呈现出“高速度增长、高强度使用、高密度聚集”的特点。北京的机动车拥有量低于东京，但30%多的出行分担率是东京的3倍，日平均行驶里程是其2倍多。44%的小汽车出行是低于5公里的短距离出行，反映出市民对它的过度依赖。此外，与国外一些大城市机动车保有量中心城区低、外围高的分布态势不同，北京500多万辆机动车八成以上集中在六环以内。

城市大了就一定会堵吗？

推动“职住平衡”、注重交通规划先行，让城市与交通融合发展

城大了，车多了，就一定会堵吗？

在国际交通学界，一位德国专家的回答颇为直观：要想让市民都开小汽车且城市不堵，必须满足两个条件：一是把城市空间的一半用于道路交通，二是楼房高度不超过5层。这一形象的表述说明小汽车方式仅适用于低密度的发展模式。它也隐藏着深刻的逻辑：化解拥堵，既要增加供给，也要控制需求。而在我国，供给增加受到空间束缚的情况下，只能在需求管理上施展更多拳脚。

首当其冲的，是通过城市的科学规划、功能的合理布局控制住出行需求。在这方面，我们做得远远不够，甚至走入“歧途”——近年来，一些城市“摊大饼”式扩张，中心区功能过度集中，新区功能普遍单一，打破了职住平衡，推高了出行需求。

所谓职住平衡，即市民工作、居住、生活的地点距离较近，减少城市居民的出行次数。上世纪90年代前，实现职住平衡在我国并非难事：由于不少单位采取“福利分房”，市民“工作在前院、睡觉在后院、上学看病一个院”，出行次数少、距离短。住房市场化之后，平衡被逐步打破；此后，随着城市规模的扩大、功能的分散，失衡愈发加剧。

“拿北京来说，近年来中心城区房价猛增，五环外区域和近郊新城成为人口增长的主要区域，常住人口已近1100万人，超过全市一半；与此同时，城六区却集中了全市70%的产值和就业岗位、65%的重点小学。”在郭继孚看来，城市布局的不合理直接导致了外围通勤距离被迫延长，对交通构成巨大压力。

说到底，人口聚集、城市扩张并不必然加剧交通拥堵；若城市能由“摊大饼”转向“紧凑型”，城市功能分区能与交通实现有效衔接、融合发展，便可收紧出行需求、大幅缓解拥堵，由此还能扩大一座城市的人口容量。这其中，可施之策并不少：

——推进混合土地使用，建设“紧凑型”城市。

“目前巴黎的绿色交通分担率是84%，其中步行最高，占52%。”陆化普认为，巴黎之所以能如此，关键就在于通过混合土地使用，让人们能就近上班、上学、购物、娱乐，甚至办公和住宿能在同一栋楼解决，从而缩短出行距离、减少远距离出行次数，“未来，不管是建设新城、还是改造旧城，都应在规划设计中尽可能贯穿‘职住平衡’的理念。”

——在规划上注重交通规划先行，推进城市与交通融合发展。

在香港，公交出行比例高达90%，重要原因就是全城45%左右的人口居住在离地铁站仅500米的范围内，九龙、港岛更是高达65%。在日本东京，汇集了15条轨道的新宿车站周边2平方公里范围内，有100多个出入口，人们出了地铁很快能步行至商场、住宅乃至幼儿园、医院等目的地，其300多万人次/天的人流量相当于北京南站的十几倍。而在北京，即便是像国贸桥这样的交通枢纽，十分钟步行半径内可覆盖的建筑量、就业岗位也比国外先进城市少很多。

“越是交通枢纽，就越应该高强度开发，成为城市的‘引擎’而非‘瓶颈’。”郭继孚认为，我国大城市应定位于“轨道上的城市”，即沿着轨道交通布局重要的商业和公共设施，以聚集足够多的人口，由此既能吸引公交出行，也能大幅减轻路面压力。不适宜发展轨道交通的中小城市，也可以通过打造公交走廊、综合枢纽，主动引导城市空间布局和用地调控。

实现融合发展的前提，是必须在城市规划上注重交通先行。“对于城市整体规划，交通规划既有支撑作用，也有极强的引导作用。”陆化普建议，我们不应先把城市建好再来谋划交通解决方案，而是应将两个规划同步考虑，使交通既要支撑土地使用的设想，也要引领合理城市结构的形成，也就是国际上通常讲的交通引领城市发展模式（TOD模式）。

治堵的根本之策是什么？

从“以车为本”转向“以人为本”，发展公共交通，提高绿色出行比例

“交通要完成的任务，就是人和物的空间位移，若有更好的方式，不一定非得依赖小汽车。”“交通绝不仅是简单的工程技术问题，不是修几条路、架几座桥就能解决的，而是系统的社会工程，首先要认清它是为谁服务的。”“一座城市应当赋予小汽车出行的空间，但小汽车绝不等同于市民的基本出行需求。”……采访中，交通专家表示，从根本上缓解交通拥堵，需要我们在发展理念上从“以车为本”转向“以人为本”，从“关注车辆的畅通”转向“关注人与物的畅通”。

不同交通方式的运输能力和环境影响之间确实存在着巨大差异：平均每小时，一条车道空间上，小汽车可运输3000人，公共汽车6000人以上，轨道交通1—6万人；运送相同数量的乘客，公共交通与小汽车相比，可节约能耗80%以上，节约道路资源90％左右，污染物排放减少80％。正因如此，发展公共交通、减少小汽车出行被国际公认为缓解拥堵、改善环境的一剂良药。

道理看似简单，实现却殊为不易：

一方面，小汽车具有“先天优势”。

“小汽车会让人上瘾，一旦享受到就很难摆脱。”陆化普援引日本交通专家越正毅教授的话说，相比公共交通，小汽车具有天然的优势，门到门、全天候、可携带重物，方便、舒适还有私密性，“在我国现阶段，还是经济实力和社会地位的象征。”

另一方面，我国公共交通“发育不良”。

“速度慢、准点率低，舒适性差、换乘不便，覆盖率不高、便捷性低……由于起步晚、投入少、管理弱等原因，我国公共交通服务水平还不高，吸引力还不强。”交通运输部科学研究院学术委员会副主任江玉林表示，这就导致更多的人将购车、开车视为必然，形成恶性循环。一项调查显示，我国家庭购车原因中前两位均与公交相关：第一是公交难以满足家庭特殊需求，占46.6%，第二就是公交出行时间过长，占35.2%。

一边比例过低，且“发育不良”；一边强度过高，却“先天优越”。在公共交通与个体化交通之间调和结构，就不得不借助强劲的外力，采取“一推一拉”：一手把市民“推”向公共交通，一手把大家从小汽车里“拉”出来。

“推，就是把公共交通放在城市交通发展的首要位置，在设施用地、投资安排、路权分配、财税扶持等方面给予优先保障；拉，就是通过经济、行政等手段，控制小汽车无序增长、减少其过度使用。”郭继孚说。

（记者刘志强）

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