摘要：

在房地产库存过剩和棚改实物安置大拆大建存在矛盾的背景下，政府逐渐转变棚改安置思路，从“实物保障与货币补贴并举”到“积极推进棚改货币化安置”，拉开了棚改货币化安置的帷幕。

货币化安置主要包括居民自行购买、政府直接购置和货币直接补偿三种主要类型。在该安置方法下，资金是最为核心的问题。目前，棚改货币安置专项资金主要有国开行提供，各地方的省级融资平台则负责统借统还；同时，由于棚改涉及民生且资金规模巨大，各地已采用设立专用账户、实时跟踪资金使用、严格审查资金结算和编制资金使用计划等方式保证专款专用。

为了探究货币化安置究竟能在多大程度上缓解商品房库存压力，我们对未来两年内棚改货币化安置带来商品房住宅需求进行了四种情景模拟，即完全采用实物安置方式、货币安置比例维持当前水平不变、货币安置比例在2016年内逐步达到目标值和货币安置比例于2016年初即达到目标值。根据推算结果，与完全采用实物安置相比，后三种情景分别可以消化约26.4%、56.1%和62.9%的商品房住宅待售面积。我们保守估计，这一比例有望不低于50%。

由于目前的货币化安置比例与50%的目标水平尚有差距，因此，各地方政府还将从资金支持和非资金手段两方面入手，采用鼓励措施来提高货币化安置比例。具体地讲，前者主要包括财政资金支持、信贷资金支持和税收政策支持，后者则主要包括子女入学政策支持、“团购”平台支持和基础设施建设支持。

正文：

一、货币化安置：源起何处？

1、房地产库存压力不容小觑

从本月10日习大大的十八字表态“要化解房地产库存，促进房地产业持续发展”，到11日李克强总理的“以加快户籍制度改革带动住房等消费”，再到中央财办主任刘鹤考察时的“化解房地产库存”，中央已在本月连续3天喊话房地产行业去库存。房地产去库存也成为了供给测改革重要的议题之一。那么，房地产库存到底有多严重呢？

事实上，我国房地产整体已经从短缺走向了过剩，库存颇高且仍在增长。近几个月以来，全国十大城市的商品房存销比高位略有回升，商品房住宅待售面积持续增长，房地产企业存货周转也正在放慢。房地产市场的高库存，一方面影响到了房地产投资的热情，另一方面则在金融体系内累积风险。因此，房地产的去库存任务，正在被提升到一个全新的高度。

2、棚改工作风起浪涌

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项重要民生工程。自2005年于东北三省启动后，截至2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套。且各地对棚改基本上实行了“保底”政策，使安置标准普遍达到了户均45平方米以上，明显提高了棚户区居民的居住水平。

在本届政府任期内，作为推进以人为核心的新型城镇化的重要内容和抓手，棚户区改造住房建设计划提速，资金支持力度加大。根据今年6月国务院制定的“城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划（2015—2017年）”，将有包括城市危房、城中村在内的1800万套各类棚户区住房得到改造，其中2015年计划改造580万套。

3、棚改安置方式的政策演变

棚户区改造本是以改善普通居民特别是困难群众居住条件为立足点的民生工程。在以往的棚户区改造过程中，实物安置一直都是主流；而实物安置带来的大拆大建，不仅在商品房库存量持续上涨的现实下带来了新的过剩，更是由于安置房的建设周期而使困难群众无法早日享受这一惠民成果。因此，棚户区改造的安置方式在近几年来逐渐产生了改变。

在2013年至2014年，国务院办公厅先后两次就加快加强棚户区改造问题发布意见。这两份意见已经提及了征收补偿工作的安排，但是在实物安置与货币补偿的关系上，国务院要求两种方法“相结合”，且“由棚户区居民自愿选择”。地方政府的主要任务则是制定具体的补偿办法，切实保障群众合法权益。

步入2015年后，宏观经济增长日趋乏力，房地产库存居高不下，因此政府在棚改安置方式上的思路有所转变。先有李克强总理在《2015年中央政府政府工作报告》中提出的“逐步实行实物保障与货币补贴并举”，后有国务院于6月要求“积极推进棚改货币化安置”。除此以外，作为棚改主要参与者的地方政府，其工作任务也由制定具体补偿办法发展到“摸清存量商品住房底数，制定推进棚改货币化安置的指导意见和具体安置目标”。

但是，截至2015年7月，全国实物安置的户数仍占棚改开工量的79%，货币化安置推进未达预期。为此，住建部与国开行联合发文，要求各地按照原则上不低于50%的比例确定货币化安置目标，并把目标分解到市、县，落实到具体项目。此后，各地区纷纷出台相应指导意见，棚户区改造开始进入了货币化安置时代。

二、货币化安置面面观

1、什么是货币化安置？

长期以来，我国的棚改安置工作都以实物安置为主。所谓实物安置，就是政府主持新建一批安置房，然后根据被拆迁房屋确权面积确定安置房对接面积后上靠标准房型对被拆迁人进行安置的方式，一般的面积对接原则是在原地段提供与被拆迁房屋等面积的安置房，或者在其他地段提供与被拆迁房屋等市价的安置房。

所谓货币化安置，就是在拆迁棚户区住宅房屋时，拆迁人将应当用以安置的房屋按规定折算成安置款，由被拆迁人选购住宅房屋自行安置的方式。根据各省份发布的指导意见，我们总结出货币化安置的三种主要方式：

方式一，居民自行购买；政府搭建平台，在市场中组织房源并确定指导价，引导房地产开发企业将库存商品房转化为安置房，供棚户区改造居民自行选择购买；

方式二，政府直接购置；政府通过采购的方式集中购买普通商品房，用于棚户区改造安置，房屋购买价格一般不高于相应区域内同类商品房的平均市价；

方式三，货币直接补偿；对已有住房保障而不需要安置住房、且本人自愿的棚户区改造居民，直接给予货币补偿。

简单地讲，与实物安置不同，棚户区改造的货币化安置就是变实物分房为货币分房，在政府引导、居民决策、市场运作的原则下，被拆迁人根据自身需要，用货币化安置款自主选购住房。根据目前各地实践情况看，与实物安置相比，货币化安置的优点主要集中在两方面：

第一，可以节约过渡安置的费用，缩短安置周期。棚改的实物安置从房屋的征收与拆迁到安置房与配套基础设施的建设，再到被拆迁人的成功入住，需要两到三年的时间；而货币化安置强调的对存量房的利用，可以让被拆迁人尽快入住新居，缩短了安置周期，从而节约了过渡安置的费用。

第二，对存量房的利用能够满足被拆迁人多样化的住房需求。实物安置通常由安置房承建方根据被拆迁房屋群的面积统一设计若干标准户型，被拆迁人选择安置房时一般根据被拆迁房屋的面积上靠标准户型。而选择货币安置的被拆迁人在获得货币安置款后，可以在市场上选择区位、面积、设计等更加贴近自身需求的住房。

2、货币化安置：只有钱才能解决的问题

在过去的实物安置中，地方政府将其拥有的土地资源通过拍卖等方式交由房地产开发企业代建安置房。安置房建设完成后由政府分配给棚户区居民，而房地产开发企业则可以得到政府拨划的地块来补偿代建费用。在这样的实物安置流程中，地方政府并不需要进行大规模的资金投入。

随着棚户区改造工作的推进，商业开发价值高的棚改项目越来越少，而推进货币化安置更是需要大量的资金投入。因此，货币化安置在为被拆迁人带来便利的同时，也对资金的融入、管理和偿还带来了更高的要求。

（1） 货币化安置之钱从哪里来？

显然，对于棚改货币化安置所需资金量而言，财政拨款只是杯水车薪，通过贷款融入资金仍是主流，而国开行则在信贷支持上扮演重要的角色。由于直接承担棚户区改造任务的市县政府及其平台公司或缺乏贷款资格或融资成本偏高，因此多数省份均建立了“统借统还”的贷款融资机制来解决资金来源问题。具体地讲，各市县根据实际情况申请棚户区改造专项资金，经审查后，由省级统借平台统一向对应的国家开发银行省分行申请贷款，即市县自主申请，省里统一贷款。

由于国开行没有吸储的能力，且棚户区改造的大规模信贷资金需求仅靠发行住宅金融专项债也无法解决，那么国开行的棚户区改造贷款资金来源于何处呢？事实上，央行已于2014年通过PSL向国开行注入期限为3年、规模为1万亿元的流动性，以支持该行的住宅金融事业部。

总体而言，棚改货币化安置的资金由央行通过PSL提供给国开行，国开行向各省省级融资平台贷款后，省级平台转贷给各市级平台，最后再流向棚改项目。

（2） 货币化安置之钱要怎么管？

向国家开发银行申请棚户区改造专项贷款的同时，部分省区也制订了相应的资金管理办法（表2），以确保专项贷款得到合理使用和有效控制。总体而言，各地方政府从以下四个方面进行资金管理：第一，设立棚改专用账户，保证资金封闭运行、专款专用；第二，对资金使用情况进行跟踪，按照基建程序和工程进度分期拨款；第三，对资金结算进行严格审查，在政府审查后引入有资质的中介部门进行二次审查；第四，编制资金使用计划，及时测算整体投入和资金缺口，制定资金拨付流程，大额资金拨付报送审批。

（3） 货币化安置之借款如何还？

在棚改货币化安置的融资流程中，由省级融资平台负责“统借”工作，同样，在借款偿还的流程中，也是由省级平台负责“统还”，即“统借统还”。

为了避免市县融资平台拖延还款从而影响省级平台，部分省区出台规定，要求各市政府统筹政府可用财力，成立还款准备金，将棚改资金本息列入同期财政预算，同时应当向省级财政部门出具还款承诺书，承诺若不能按时足额偿还，省级财政部门可通过上下级财政结算直接扣取相应贷款本息。

这样看来，省级融资平台与国开行之间的债务偿还基本可以得到保证，那么各市县政府又是如何从根源上来获取现金流量呢？与以往类似，土地供应仍是棚户区改造的关键环节。在货币化安置过程中，地方政府还是会用土地出让的收入用来支持棚改项目。

但是，棚改面临的另一个困境是，真正偏僻的棚户区土地价值低，开发商投资意愿低且难以获得商业支持，改造难度很大。为了破解单个项目收支难以平衡的问题，有地方政府提出了采用“市级统筹，综合平衡”的方法，即用商业开发价值大的棚户区地块出让收益来“补贴”开发价值低的偏僻棚户区，在市县级层面实现收支的平衡，以维持偿债能力。

三、货币化安置能在多大程度上缓解商品房库存压力？

虽然货币化安置既能有效对冲对库存过剩的房地产市场，又可以使企业、政府、百姓多方共赢，但是截至2015年7月，棚改货币化安置的户数仅占棚改开工量的21%。为此，住建部与国开行联合发文，要求各地方政府制定指导意见，原则上在2016年将货币化安置比例提高到50%。

那么，货币化安置究竟能在多大程度上缓解商品房库存压力呢？基于“三年计划”对棚户区改造的规划和货币化安置的目标比例，我们对未来两年内棚改货币化安置带来商品房住宅需求进行了情景模拟。

1、情景一：完全采用实物安置方式

在该情景下，我们假设商品房住宅待售面积的增长率与近1年来的平均增长率持平（每季度增长3.64%），则2017年年末的商品房住宅待售面积将较当前水平增长33.21%，达到5.82亿平方米。由于完全采用实物安置方式，棚户区改造对去库存影响微弱，商品房住宅待售面积仍会维持上述增长（图10）。

2、情景二：货币安置比例维持当前水平不变

在该情景下，我们假设棚改货币化安置的比例维持在今年7月末的水平不变，即棚改货币化安置户数占棚改开工量的比例为21%。若棚户区改造在计划年限内匀速推进，则按照棚户区改造的“三年计划”，截至2017年末，货币化安置每季度可带来的商品住宅平均需求约为1921.5万平方米。

按此规模计算，在货币安置比例维持当前水平不变的情况下，2017年年末的商品房住宅待售面积约为4.28亿平方米，与完全实物安置方式下的预测值5.82亿平方米相比，消耗了约26.4%的商品住宅待售面积。

3、情景三：货币安置比例在2016年内逐步达到目标值

在该情景下，我们假设棚改货币化安置的比例在2016年从当前水平（今年7月末数据）增长至政府目标水平，在2017年维持在目标水平，即2016年各季度末货币安置比例分别为28.25%、35.5%、42.75%和50%，2017年货币安置比例保持为50%。若棚户区改造在计划年限内匀速推进，则按照棚户区改造的“三年计划”，截至2017年末，货币化安置每季度可带来的商品住宅平均需求约为4077.5万平方米。

按此规模计算，在货币安置比例维持当前水平不变的情况下，2017年年末的商品房住宅待售面积约为2.55亿平方米，与完全实物安置方式下的预测值5.82亿平方米相比，消耗了约56.1%的商品住宅待售面积。

4、情境四：货币安置比例于2016年初即达到目标值

在该情景下，我们假设棚改货币化安置的比例在2016年初即达到政府目标水平，即2016至2017年内货币安置比例保持为50%。若棚户区改造在计划年限内匀速推进，则按照棚户区改造的“三年计划”，截至2017年末，货币化安置每季度可带来的商品住宅平均需求约为4575万平方米。

按此规模计算，在货币安置比例于2016年初即达到50%的情况下，2017年年末的商品房住宅待售面积约为2.16亿平方米，与完全实物安置方式下的预测值5.82亿平方米相比，消耗了约62.9%的商品住宅待售面积。

上述四种模拟表明，在执行货币化安置政策的情况下，货币补贴释放了棚户区居民对现有商品房住宅的大量需求。即便上述模拟计算存在误差，那么保守估计，截至2017年末，棚改货币化安置至少可以吸收50%以上的商品住宅待售面积。

四、还有哪些鼓励措施值得期待？

截至2015年7月，棚改货币化安置比例约为21%，与住建部提出的50%标准仍有一定差距。在实践中，各地方政府除了通过适当减少新建安置房屋数量、适当提高货币化安置补偿标准以外，还将通过资金支持和非资金手段等两方面的鼓励措施来提高货币化安置比例。

1、资金支持

第一，财政资金支持。地方政府在安排专项补助和配套资金时，在同等条件下，将向货币化安置比例大的棚改项目倾斜；棚户区房屋被拆迁人在规定时限内签订货币化安置协议，或者在领取安置款后在一定期限内购买所在地区商品住宅的，将获得一定比例的奖励，如室内装修补助、临时安置补助、搬家补助等。

第二，信贷资金支持。负责“统借统还”的省级融资平台在转贷国家开发银行专项贷款时，在同等条件下，货币化安置比例达标的棚改项目将优先获得资金安排；对于选择货币化安置的被拆迁人，在申请购房贷款购置第二套房屋时，有望获得首套住房贷款利率。

第三，税收政策支持。棚户区房屋被拆迁人选择货币化安置且重新在本地区购置房屋的，政府将对购置价格不超过货币补偿额的部分免征契税，购置价格超过货币补偿额的部分有望获得一定的税收优惠。

2、非资金手段

第一，子女入学政策支持。棚户区房屋被拆迁人在货币化安置协议签订后的一定时间内，其子女既可以继续拥有原房屋区划片区内生源身份，可在原划片区内入学；也可以在新购置商品住宅所在划片区入学。

第二，“团购”平台支持。政府可以通过建立选房、分房和购房的服务平台，在棚户区房屋被拆迁人的货币安置款入帐前后组织“团购”，争取使被拆迁人能以略低于同地段楼房现时市价的成本购入安置房，或享受其他优惠。

第三，基础设施建设支持。对于棚户区被拆迁人选择货币安置并通过团购在某楼盘集中购买安置房的情况，政府应当加强基础设施建设；尤其对于相对偏远的安置房，应当通过建设小型公园、鼓励商家入驻、增开公交线路等方式确保被拆迁人生活便利。