12月21日中央经济工作会议落下帷幕。由于供给侧改革的提出，社会各界对于今年的经济工作会议格外关注。

从1994年开始召开中央经济工作会议至今，22年间，人们已经习惯于在年终由此寻找下一年中国经济前行的轨迹。同样，22年间，国企改革也走过了跌宕起伏的进程。从提出建立现代企业制度到抓大放小，从完善国有资产监管体制到推进垄断行业改革，每个阶段国企改革都有不同的侧重点，每一年中央经济工作会议上透露出的信息，也反映了中央对国企改革的基本思路。

为此，中国青年报记者梳理了22年来中央经济工作会议公报(下称公报)中与国企改革相关的内容，试图把握国企改革脉络的变迁。

抓大放小，三年脱困

从1994年召开中央经济工作会议开始，每一年，国企改革基本上都是公报中不可或缺的内容。

1994年的公报提出，以国有企业为重点深化经济体制改革，并且提出了国企改革的具体措施。例如，贯彻落实《转换经营机制条例》《监管条例》；试点建立现代企业制度，规范上市公司；调整产业结构，对一部分企业实行关、停、并、转，建立破产机制；积极解决企业的过度负债问题；妥善分流企业富余人员。

而随后两年的中央经济工作会议公报则将国企改革称为经济体制改革的中心，并且要“放在更加突出的地位”。彼时，国企经营遇到困难，由此，公报中连续出现“部分国有企业生产经营困难，经济效益不好”等表述。

中国企业研究院首席研究员李锦分析，1992至1994年，国企在3年高投入后，进入了困难时期。“到1997年，甚至出现了国有企业三分之一亏损，三分之一盈利，三分之一保持平衡的局面。”

由此，1997年，党的十五大对深化国企改革作出了重要部署。这一年的公报明确提出，“用3年左右时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。”

首都经贸大学工商管理学院教授戚聿东认为，3年脱困的提出是当时内外因素共同作用的结果。“在这之前，国企普遍亏损，中央虽然意识到国企需要脱困，但是并没有把它确定为集中的问题来解决。1997年亚洲金融危机，这对原本已十分困难的国企，可谓是雪上加霜，亏损问题更加突出。在这种背景下，1998年新一届政府上任后，第一个目标就是3年‘脱困建制’。”

在这个国有企业改革和脱困的3年目标中，“抓大放小”成为基本思路——以市场为导向，资产为纽带，通过强强联合，在一些重要行业或关键领域组建一批大型企业集团，同时采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小企业的步伐。

针对放开搞活国有小企业产生的问题，1997年至1999年的公报，反复强调“实施鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程”，“保障国有企业下岗职工的基本生活”。

谈及“抓大放小”，中国企业改革与发展研究会副会长周放生表示：“当时国家扶持的主要是大企业，中小企业就彻底放开了，彻底市场化了。当时全国大概有几十万家国有小企业民营化，走的是产权制度改革和身份置换的路子。实践证明，这样的市场化路子是对的，大多数改制的企业由死变活，正常经营，能够解除政府对企业承担的无限责任，也能够解除企业对员工承担的无限责任，能够使企业和员工走向市场。”

大刀阔斧的3年改革卓有成效，2000年的公报写道，“国有大中型企业改革和脱困三年目标基本实现”。一组被广为引用的数字是，1997年年底，国有及国有控股大中型企业为16874户，其中亏损的为6599户，占39.1%；到2000年，亏损户减为1800户，减少近3/4。

完善监管体制，集中国有资本

3年目标完成后，中央对国企改革的表述也发生了变化。“加快转变企业经营机制，巩固和扩大国有企业改革和脱困成果”成为国企改革的新目标。

2000年公报、2001年公报针对国企的侧重点随之改变。“推进规范的公司制改革，推动股份制改造，完善法人治理结构；加强国有资产管理，建立规范的监督机制，落实保值增值责任；培育和发展一批拥有自主知识产权、核心能力强的大公司和企业集团”，成为这一时期国企改革的主要任务。

从2002年开始，国企改革话题在公报中渐渐退居幕后。以往公报对国企改革的大段描述消失了，取而代之的是一句话的简单提及。2013年的公报，甚至都没有提到国企。

戚聿东将这一时期国企改革力度减弱的原因归结于“新国企现象”。“2003年国有企业普遍脱困以后，新国企现象出现了。国有企业的产业集中度进一步提升，市场垄断程度进一步加大，国有企业提前进入‘小康’。”

周放生分析，“从2002年开始，整个国民经济处于上升期。从国企本身来说，历史包袱得到了一部分解决，大量中小企业走向市场。前一时期的改革，为后来企业的发展奠定了一定的基础。”

“从2002到2012年，国企发展进入了黄金10年，经济效益逐年提高。大家觉得，国企好了，还需要改革吗？”周放生说。

但是，李锦强调，其实在2007年以后，国企的形势就不大好了。2008年和2009年的经济刺激，国家投入的4万亿元有很多都投到了国企。从表面上看，国企效益的增长延续了下来，“但3年刺激期过去后，国企的经营形势没有根本改变。这一段的扩大生产，加剧了产能过剩”。

中国青年报记者发现，在这一时期提到国企改革的9份公报中，“完善国有资产监督管理体制；加快国有经济布局的战略性调整；建立健全现代企业制度；发挥国有企业在自主创新中的重要作用”等，成为这一时期国企改革的重点任务。

戚聿东认为，这一阶段国企政策的基本思路是，国有企业要发挥对国有经济的领导作用。

“2006年，国务院国资委强调国企应该重点控制六大领域和国企要起骨干作用的10多个产业，明确了国有资本需要集中的领域。”戚聿东说，“国资委成立以后，在防止国有资产流失、加强国有企业产权管理体制、探索国有资产的分级监管体制方面，确实做了大量工作。”

不过，戚聿东表示，国资委成立以后，改革的重点放在国资监管体制上，对国企改革的力度变小了。“站在企业的角度，如何进一步放权，提升活力这方面做得很不够。”

改革再出发，供给侧是重点

2014年，国企改革在当年的公报中被重新提上日程。公报说，“推进国企改革要奔着问题去，以增强企业活力、提高效率为中心，提高国企核心竞争力，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。

2015年，国企改革进入提速阶段。9月13日，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》正式公布。随后，《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等9个配套文件也陆续出台。

实际上，2015年公报只有一句话的内容涉及国企改革——“要大力推进国有企业改革，加快改组组建国有资本投资、运营公司，加快推进垄断行业改革。”

然而，中国青年报记者采访的多位专家均表示，无论是公报中提及的供给侧结构改革，还是其强调的“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，都与国企改革有着莫大关系。

“2015年是国企改革年，2016年是供给侧改革年。”李锦认为，接下来，“供给侧改革要和国企改革结合起来，以供给侧改革为主体。一手抓产权为主的国企改革，一手抓供给侧改革为主的结构改革。”

李锦认为，即便是公报中关于国企改革的两点表述，也与供给侧改革关系密切。

“投资运营公司是结构问题，以行业为主成立投资运营公司，投资运营公司的主要任务是三个一批，重组一批、清退一批、增加一批。垄断行业改革主要是指资源性行业，资源性行业主要都是国企，其中很多是产能过剩和亏损的。将来这些国企要放下包袱，把门打开，让民营企业进来。”李锦说。

中国青年报记者发现，虽然2015年公报第一次提出了供给侧改革，但是供给侧改革的核心问题化解产能过剩，早在2009年的公报中就已出现，并且在之后几年的公报中被多次提及。

戚聿东认为，之前化解产能过剩的措施主要还是从需求侧方面着手。“每次出现产能过剩，就会用刺激投资、扩大消费、出口退市、政府补贴的方式开拓市场。2008年，钢铁产业过剩，但还是上了不少钢铁项目，甚至有些部委流露出不上项目投资怎么办的想法。这是用需求来带动经济上行，还是需求侧的管理模式。”

因此，“国家适时提出要开始供给侧改革。”戚聿东说，“如今，不应再用制造更大过剩的方式解决当下的过剩问题。”

在李锦看来，今后的国企改革，首先要做好“三个一批”——创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批。至于去产能和解决僵尸企业问题，则可以通过关停并转、重组合并、更新产品和技术、扩大出口、加快产能输出等五大路径予以解决。