总量低于警戒线 问责机制须加强

今年以来，中国对地方政府债务实行限额管理，同时明确了债务警戒线，管理效果凸显。财政部部长楼继伟日前透露，2015年地方政府债务总体上风险可控。有关机构预计，按照当前的管理方式，2016年我国地方政府债务风险仍将可控，各省级地方政府债务率明显加重的可能性整体较低，但部分区域仍将面临一定的风险。

规模控制有手段

对于去年中国地方债情况，据全国人大常委会专题调研组的报告，从债务结构来看，2014年末全国地方政府债务余额15.4万亿元中，省级、市级和县级(含乡镇)分别占比为14%、42%和44%。从举借主体看，主要是融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业。从借款来源看，主要是银行贷款、BT等应付款、地方政府债券、企业债券、信托、中期票据和短期融资券等。从债务期限看，2015年至2017年到期的占54%，2018年及以后年度到期的占40%，以前年度逾期债务占6%。

借的钱主要投向了地方基础设施建设和经济建设，以及改善民生、保护生态环境方面。

今年是中国地方债管理颇有成效的一年，楼继伟介绍，经全国人大批准，国务院确定了2015年地方政府债务限额16万亿元，债务率为86%，低于100%的警戒线。楼继伟称，对地方政府债务实行限额管理，是建立地方政府债务规模控制长效机制的重要举措，有利于充分发挥各级人大对地方政府债务的监督作用。

今年中国还将地方政府债券置换存量债务额度增至3.2万亿元，实现了对当年到期债务的全覆盖，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右。

“今年发行了6000亿元新增地方政府债券，此举有利于‘稳增长’；将地方政府债务分类纳入预算管理；完善了地方政府债务风险评估和预警机制；加强对地方政府举债融资行为的监管。”楼继伟总结说。

局部风险仍需防范

虽然总体风险可控，但专家指出，现阶段经济下行压力大，地方土地出让收入持续下滑，偿债能力下降，个别地区债务存在发生局部风险的可能性。

统计显示，目前有多个省份的地方政府负有偿还责任的债务率接近风险警戒线。从已披露数据的10个省(区、市)来看，2015年年末浙江省以9188.3亿元的债务限额居于首位，仅随其后的是贵州省。

事实上，规范地方政府债务管理并非易事。楼继伟说，地方政府违规举债、变相举债仍有发生，监管难度较大。比如，一些地方政府仍然违规举债，或为企业举债违规提供担保承诺等；个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持，并要求政府进行担保。“明股暗债”等变相举债行为时有发生。

此外，建立规范的地方政府举债融资机制任务艰巨。

四项措施筑“防火墙”

当前，我国地方债务风险防控机制还不够健全。此外，目前针对债务结构和比例的指标少，不能全面反映各地债务实际偿还能力。

为进一步防范风险，财政部欲再筑4道“防火墙”。据了解，这些措施包括：规模控制，督促地方政府落实限额管理，地方政府的债务余额不得突破已经批准的限额；落实偿贷责任，督促地方政府统筹预算资金，偿还政府存量债务，必要时可处置政府资产；发行地方政府债券，置换到期债务，降低利息负担，缓解当期的偿债风险；鼓励地方将有收入来源的项目通过政府和社会资本合作的模式进行改造。

全国人大提出，要建立规范的举债融资机制，明确各级地方政府只能通过发行地方政府债券举借债务，政府担保仅限于依法对外债转贷提供担保，其他任何形式的债务或担保举债都属于违法；按照国家“十三五”规划安排和宏观调控需要，考虑东、中、西部地区实际，因地制宜地制定地方政府债务长期规划并安排新增债务，避免一刀切。

此外，全国人大还建议，地方政府难以自行偿还债务时，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，必要时可参照“乡财县管”方式，由上级财政接管下级财政，切实化解债务风险，