12月29日，国资委、财政部、国家发改委《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》正式公布。《意见》明确国有企业将被分为商业类和公益类，在发展方向、监管方式和考核方式上，两类国企都将分类施策。

国务院发展研究中心企业研究所研究员袁东明告诉记者，“国企改革的关键是将商业类的国企推向市场、参与竞争。明确国企的功能分类，有助于推动商业类国企股权多元化改革，在经营机制和企业治理结构上也更能满足市场要求。”

值得注意的是，《意见》提出，商业类国有企业要依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。而且，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要推动国有产权流转，及时处置低效、无效及不良资产。

在业内专家看来，过去，过剩行业的“僵尸企业”可能顶着国有企业的“光环”而难以及时退出。如今，对商业类竞争行业的国有企业来说，接受市场竞争、优胜劣汰或将成为常态。

分类施策避免“一刀切”

目前我国的国有企业数量仍在15万家以上，由于没有明确的功能界定和分类，国有企业经常面临发展方向不清、监管考核方式缺乏针对性的问题。

在袁东明看来，国有独资企业和一些市场化程度已经很高的国有企业在功能定位、发展方向都有差异，以前“一 刀切”的改革、监管方式实际上造成了很多不公平。

此次《意见》明确，将根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。袁东明告诉记者，“目前来看，中央企业基本上都应属于商业类国企。其中也可再划分出竞争领域的国企和重要行业、关键领域国企。公益类国企主要集中在地方上，例如城市的水务、供热等公司。”

《意见》显示，未来在改革、发展、监管和考核上都将分类施策。对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要积极引入其他资本实现股权多元化，加大改制上市力度，着力推进整体上市。对其监管和考核的重点也将集中在提高国有资本回报、规范国有资本运作、维护国有资本安全等方面。

公益类国有企业则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，考核重点则是成本控制、产品质量、服务水平等。

商业类国企将有进有退

中国企业研究院首席研究员李锦对记者表示，对于如何组织实施分类，《意见》没有给出具体方案，这可能还要根据各地实际选择操作细则。

袁东明对记者说：“分类的关键在于让那些商业类的、主业处于充分竞争行业的国有企业真正成为独立的市场主体，搞活经营机制，以市场原则参与竞争。《意见》提出着力推进整体上市，这样才能使‘母公司’层面的经营机制和治理结构转变。”

《意见》除提及商业化运作、股权多元化的改革方向外，还要求实现优胜劣汰、有序进退。同时还要及时处置低效、无效及不良资产，提高市场竞争能力。

李锦表示，“目前国有企业在传统产业、产能过剩行业、重化工行业分布较多，而去产能作为明年的重点任务，意味着这些国企将有部分退出市场。”

此外，袁东明表示，国有企业退出不仅包括企业退出市场，还应包括资本的退出。例如亏损企业通过兼并重组、盘活资产后可能还有价值，民营资本愿意进入，国有资本也可以选择退出。