地方政府借助土地储备向银行获取贷款的通道已经关闭。

2月23日，财政部网站发文规范土地储备和资金管理。这份财政部联合国土资源部、中国人民银行、银监会发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(以下简称通知)明确，自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

在地方财政收支中，土地的收支、涉地融资成为主要弹性环节，财税专家向记者表示，新规会提高土地储备资金的使用效率，也使得地方政府收支更加清晰，土地开发从地方政府的一个融资工具，变成它的一个“负担”。

民生固收分析师李奇霖告诉记者，未来土储机构的前期开发业务将采用“政府购买服务”的形式，城投作为项目承接主体参与土地前期开发。

土地开发变成“负担”

此次通知明确，自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

春节前，财政部发布《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》，对地方政府新增债券额度、发行节奏及置换范围等方面作出规定。

此次财政部等四部委对土地储备和资金管理进行规范，同样是为了规范地方政府举借债务的行为。

中国农业银行首席经济学家向松祚表示，在中央财政核算的债务限额的背景下，可以通过发行的债券来借钱补充地方的预算开支，而不能再用土地的储备来抵押，过去地方向商业银行贷款，有相当部分都是用储备土地作为抵押，贷款客观上有相当大的风险，而且部分是通过地方平台公司做的贷款，有些贷款资金是投入到有收益的基础设施的项目，而有些资金可能使用渠道不是很恰当，未来有相当大的隐藏风险，所以这个举措将堵住“后门”。

一位市级土地储备中心主任向记者反复强调的两个字是规范。他说，由于分税制的大背景，土地的收支、涉地融资成为地方财政主要弹性环节，“土储机构以储备土地为抵押资产向银行贷款，进行项目的前期开发、相关补偿，然后在土地出让后再去还钱的循环模式经常被使用。”

该主任解释说，土地储备机构需将依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使其达到“熟地”标准——即土地平整，水电气热齐全后，再由“招拍挂”投入土地市场，“这其中就涉及到开发模式以及融资问题。”

他透露，由于地方融资功能有限，土储机构从银行融来的信贷资金除用于前期开发外，不排除还有很多被拿去做城市基建等，这样不仅导致清查地方账本时的混乱，而且一定程度上助推了地方债务增多。

针对四部委叫停“以地谋贷”，财税专家李文海向记者分析说，这会提高土地储备资金的使用效率，也使得地方政府收支更加清晰，直观看，土地开发从地方政府的一个融资工具，变成它的一个“负担”，相信地方政府未来会谨慎评估对储备土地的开发强度和收益，提高财政资金使用效率。

四部委还提到，对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。

结合今年初全国各省份披露的财政收入数据，在土地财政收缩的大趋势下，土地储备资金的筹资渠道要从土地出让费用、收益金资金获取增量很难，而财政用于土地储备的其他资金更是乏善可陈。中信建投报告认为，结合既有数据，预计短期土地收储资金只能寄望于地方政府债券融资。因此，今年乃至未来几年地方债发行加码毫无悬念。

清理土地储备机构

针对土地储备机构，四部委明确，各地区应当结合事业单位分类改革，对现有土地储备机构进行全面清理。为提高土地储备工作效率，精简机构和人员，每个县级以上含县级法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。

申银万国证券研究所首席分析师桂浩明分析认为，过去各地方在出让土地方面，可以说是九龙治水，大家都成立很多平台公司，拿着土地作为筹码来融资。先通过比较低的价格收储下来赚取差价，这种做法客观上确实可以筹集到资金，但弊端也很多，特别是由于不同的机构都参与到土地收储过程中，导致价格混乱，另外这个做法也使得土地开发缺乏统一规划，各施其政，导致了很多地方重复性的开发，土地浪费十分严重，资源不能得到合理应用。

按照通知要求，对于重复设置的土地储备机构，应当在压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理。

桂浩明表示，这样的安排是对过去土地财政模式的一种纠偏，确实有利于今后地方政府按照科学发展规定来开发。

上述市级土地储备中心主任告诉记者，前几年已经对全省土地储备机构实行名录管理制，对名录以外的机构不办理储备土地登记、核发土地使用证，新政出台后，需要重新筛查目录，进行相应的缩减。

对于未来土地储备机构的行为，此次通知也划分了明确边界：土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

民生证券报告介绍说，城投参与土储项目较为常见的方式主要有三种：一种是企业为项目主体，企业自行融资；一种是储备机构为主体，由储备机构融资；一种是储备机构为主体，委托企业带资开发。

李奇霖说，第一种以企业为项目主体和开发主体的模式，其实是将储备职能全权交给了城投企业，这种模式未来会被禁止，未来土储机构的前期开发业务将更加依赖第三种模式，土储机构采用“政府购买服务”的形式，城投作为项目承接主体参与土地前期开发。