预算法允许地方政府编制赤字预算的同时，应当要求地方政府特别说明编制赤字预算的发展规划依据

　　□乔新生

　　施行20年来首次修改的预算法8月31日获全国人大常委会通过，地方举债明渠引水、严控风险成为一大亮点。从法律层面明确地方举债主体、用途、方式及风险监控原则，不仅对当下化解地方融资路径庞杂、债务规模较高、集中偿付压力较大等风险有积极意义，而且还为未来更好地发债、用债、还债、管债奠定了制度性基础(9月1日《中国证券报》)。

　　我国预算法长期坚持收支平衡的原则，不允许地方政府自身发行债券。确有需要可以由中央政府代为发行债券。这项规定的目的是要求地方政府量入为出，合理编制地方政府的预算，防止出现大规模的财政赤字。

　　但是，这项规定在执行的过程中逐渐出现了问题。一些地方政府在制定中长期规划的时候，既要考虑地方政府的财政收入，同时又要考虑经济发展规划的前瞻性，因此，不得不以间接的方式筹措资金来加快地方经济建设。现在有的地方政府设立信托投资公司、地方商业银行或者其他金融机构千方百计地拓展自己的融资渠道;有的地方政府设立国有企业通过包装上市的方式，在资本市场筹措资金;还有一些地方政府鼓励企业通过相互担保，从国有商业银行获取贷款，支持地方政府基础设施建设。国家审计署曾经对地方政府债务进行专项审计，审计结果令人不容乐观。

　　与其默许某些地方政府以间接的方式筹措资金，不如修改预算法，允许地方政府在条件许可的情况下发行债券，这样做可以把各种隐形债务变成地方政府的直接债务，从而避免出现金融风险。这样做还可以调动地方政府的积极性，从而促使地方政府加快经济发展和基础设施建设。

　　当然，允许地方政府发行债券，可能会出现普遍性的地方财政赤字问题，这对于地方经济的健康发展不是一件好事。正因为如此，全国人大常委会审议预算法修正案的时候，为地方政府发行债券设置了一系列前提条件，明确规定地方政府的财政收支不平衡现象必须在一定期限内解决。换句话说，预算法把当年的财政预算收支平衡原则，变为一定期限财政预算收支平衡原则。在规定的期限内，地方政府必须做到财政收支平衡。之所以作出这样的规定，既是为了防止地方政府年终突击花钱，同时又是为了防止地方政府在财政预算赤字的问题上新官不理旧账，出现财政赤字滚雪球现象。

　　不过，这样的规定仍然可能存在问题。众所周知，我国地方政府实行周期性选举，如果本届政府任期届满，留下财政赤字，那么，下届政府是否必须在规定的期限内确保收支平衡呢?换句话说，我国预算法所规定的地方政府财政收支平衡原则，是否能够与地方政府选举有效衔接?从理论上来说，地方政府换届选举不影响预算法的执行，地方政府换届选举之后新一届政府必须按照我国预算法的规定，实现地方政府财政预算收支的平衡。但是，从以往的经验看，修改后的预算法这样规定非但不会实现收支平衡，反而有可能会出现政府在任期内突击花钱的现象。政府编制财政预算的时候，很可能会采取“韩信点兵——多多益善”的原则，在本届任期内突击花钱，只要不越过预算法规定的收支平衡期限，那么，就会增加财政赤字，从而使本届任期内资金充裕，经济发展速度加快。