三步走：预算、税收、财政关系

　　1994年开始的分税制改革将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，确定两者的财政收入范围，把当时的中央政府从一度财力虚空、控制力薄弱的窘境中解救了出来。

　　但分税制改革主要体现为中央政府主导的行政性财政分权，没有赋予地方政府参与决策、协调的主体地位。在内容上只考虑了财政收入的层级配置，没有界定各级政府的财政支出责任。这些缺失在很大程度上引发了财权逐渐向中央倾斜，而事权则不断向基层下移，导致中央与地方财政关系失衡。

　　20年后，分税制已出现明显的负面效应：地方债上升、出现土地财政依赖、中央与地方财权事权划分不公、转移支付效率低下等问题层出不穷，这些问题将分税制推上风口浪尖。再次启动财税改革的呼声近年来不绝于耳。

　　“新一轮财税体制改革的意义不亚于1994年的分税制改革，但改革的重点完全不同。”中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，分税制改革的焦点是财政收入的划分，而新一轮财税体制改革的目标则是建立现代财政制度，范围比上次要宽泛得多。

　　《方案》确定了新一轮财税体制改革的三大任务：改进预算管理制度、深化税收制度改革以及调整中央和地方政府间财政关系。在受访专家看来，这三大任务有轻重缓急，先后顺序。其中，预算管理制度改革是“排头兵”，且在“三公”经费公开等方面已取得较多进展，甚至《预算法》也已在修订之中。

　　财政部财政科学研究所研究员于长革此前撰文强调，预算管理改革明确而具体，并且促进预算公开、提高财政透明度能较好地配合目前的反腐工作，应作为首批改革加快推进。与之相对应，税收制度的改革已在分步骤推进。

　　调整中央和地方政府间财政关系，则被认为是三大改革任务中最困难的。刘尚希认为，至少有两个问题需要解决：一是在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，怎样裁决中央和地方的收入划分;二是各地区之间如何保证财政能力的均等化。例如，在基本公共服务的均等化方面，不同地区间需要的成本差别很大。

　　财政部部长楼继伟最近接受媒体采访时表示，新一轮财税改革将坚持总体设计和分步实施相结合，“从逻辑看，预算管理制度改革是基础、要先行;收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行;而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。”

　　据楼继伟的表态，税制改革延续十八届三中全会以来圈定的税制调整方向，明确增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税六大税种引领改革。其中，“营改增”改革已启动，即将向最难的金融业和房地产业拓展，按要求将于2015年完成;消费税、资源税、环境保护税改革主要着眼于促进经济结构优化;涉及个人的两个税种—房地产税和个人所得税，因关系重大，中央推进极为审慎，“立法先行”。

　　财政部财政科学研究所所长贾康日前接受时代周报记者采访时透露，随着“营改增”的推进，目前百分之百归中央的消费税可能将让出一部分给地方。房地产税则在2016年前后应有眉目，有望首先在地方税体系里逐渐成为支柱税收来源，“从全社会来说，这是一种所谓‘抽肥补瘦’—让有支付能力的社会成员多交一些税，同时政府手里的钱可以再转回来，用于加快保障房建设，扶助弱势群体，推行基本公共服务均等化。”

　　“先预算、再税改、后财政关系”，这一改革顺序的确立，在中国社科院战略研究院研究员张德勇看来，正说明改革具有全面性、系统性的特点，“不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。”