近年来，“顶层设计”已经成为中国改革话语的关键词。中国这些年的改革进展不大。这并不是因为没有改革动力。中国所面临的各方面的挑战就足以构成改革动力。改革动力没有被有效转化成为改革政策，这是个政治问题。如何制订有效的改革政策，顶层设计变得重要起来。

实际上，“顶层设计”的需要和强人政治时代的结束有着密切的关联。

首先，改革的一个重要因素就是政治领导层的政治意志。如果没有强烈的政治意志，即使存在着 巨大的改革要求，也不能转化成为改革政策。

在强人政治时代，政治领导层的政治意志比较容易转化成为政策并加以实施。在强人政治之后，领导集体的政治意志变 得非常重要。

但是，较之强人的政治意志，集体政治意志比较难以形成。在这方面，目前的中国面临着很多的问题。一些人只知道“不做什么?”或者“什么不能 做?”，但不知道“做什么?”和“如何做?”这是个大的政治问题。

中国面临经济社会甚至政治方面的巨大挑战，这些挑战都要在改革过程中获得解决。没有强烈 的集体政治意志，只能导致面对问题却无动于衷的局面。

其次，强人政治之后，政策的动员能力也出现了问题。执政党领导层必须作集体的动员，但集体动员能力从理论上说容易，实际上则非常困难。这些年来，很多政策就 是因为政策动员能力的缺失，往往停留在字面。

政策的执行不仅受制于体制内部因素(横向面的官僚部门和纵向面的中央和地方关系)，而且也受制于社会上的各种 既得利益集团，尤其是那些和政权有紧密关联的既得利益集团。

当 (中央)改革者的权威不断弱化的时候，就需要顶层设计。不过，不能简单把“顶层设计”理解成为中央集权。实际上，“顶层设计”要解决的其中一个大问题，就是集权之下的不改革局面。

从上世纪90年代中期开始，随着强人政治时代的过去，中央权威开始感受方方面面的制约。因此，也是从那个时候开始，在“维护中央 权威”的目标下，各方面的权力开始集中于中央，包括财政税收、金融和人事任命等等，很快就改变了自1980年代以来的分权状态。

不过，中央集权不见得领导层有权力。中央的权力大多分散于各个官僚机构和部门。中国尽管反对西方式的分权与制衡制度，但在实际层面，中央各个部门之间的互相制衡远较西方强。经济和政治等各方面的官僚既得利益因此有了长足的成长，它们往往各自为政。

同时，因为党内民主和集体领导体制的出现，即使高层的权力也变得相当分散化。这容易使得各方面的既得利益挟持改革议程，最终导致了目前的“不改革”现状。

在这样的情况下，顶层设计的重要性是不言而喻的。改革什么?什么能改，什么不能改?如何实施改革?这些问题都需要通过“顶层设计”过程来回答。

或者说，从改革的思想、方案的设计，到改革政策的落实，再到新制度的形成，都离不开自上而下的权力。在近现代国家，没有一项重大的制度是在没有权力运作下得到确立的。

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改革无法单靠顶层

但是，在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方和社会的动力非常重要。这一点自改革开放之后就已经表现得非常清楚。

很显然，中国早期的改革就是从地方开始的，在各个地方开始实践，然后通过当时的“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，推广到全国的。

这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的民营企业的发展;广东的外向型企业的转型和公民社会建设;重庆的国家动员模式;江苏的政治改革(公推直选)等等。

在很大程度上，地方领导人最具有改革动力。很多年来，地方政府官员一直是中国社会的批评对象，地方专制、腐败、黑社会化等等弥漫于各个地方政府。这些也是事实。但是，也有很多地方干部想有所作为。

目前中国存在的很多地方发展模式大都来自于地方官员。从发展的角度来看，地方是一线政府，政府官员和社会关联度大，在强大的压力面前，他们必须有所创新来应付或者解决问题。

作为一线干部，他们了解社会，也并不缺失解决问题的思路和方法。再者，地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代，政府官员之间的政治竞争已经不可避免，而确立不同的地方发展模式，就是中国式政治竞争的一个重要部分。

很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干 部政绩最重要的根据。

地方发展模式的竞争是好现象。但是，必须注意到，尽管今天的中国各地方改革都在树立自己的模式，但并没有发生类似1980年代那样的效果。

在1980年代， 地方改革呈现两个显著的特点。第一是地方的大胆和勇气。在经历了改革前的贫困社会主义实践之后，全国各地都想摆脱贫穷，创造出自己的地方发展模式。当时地 方发展水平往往取决于一个地方是否能够在一些改革方面先行先试。

第二是成功的地方改革很容易上升到全国层面，扩张到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面 的改革都是在地方先行先试的。但是今天，不仅地方先行先试的勇气不如从前，而且即使像上述被认为是成功的大多地方改革也仅仅限于地方，没有扩散效应。为什么会这样?这里其实也有一个顶层设计问题。

在后强人政治时代，地方改革也受到体制非常巨大的限制。政治强人可以充分授权给地方，让地方充分改革。如果出现问题，强人也可以为地方改革提供保护。这尤其表现在早年“经济特区”的改革上。

同时，强人也很容易把成功的地方改革经验上升成为国家层面，把改革推广到国家的其它地方。现在则不然。一些地方改革者顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓，多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。

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中央地方相互牵制

尤其值得注意的是，在中央地方关系方面，现在呈现出一种实际上的互为“否决”现象，即中央可以“否决”地方，地方也可以“否决”中央。一些被视为成功的地方经验，很容易被上层的一些权威人物所否决。

在高层缺失集体政治意志的情况下，很难对地方经验达成共识。一旦哪一个关键人物不认同某一地方改革试验，这一试验最成功也不会上升到国家层面。

另一方面，尽管作为决策者的中央在不断推出新的政策，但地方总可以找到理由不执行中央的政策，或者有选择性地来执行中央政策，取决于中央政策是否符合地方利益。地方的这种行为实际上是“否决”了中央政策。

很显然，地方政府既可以成为国家层面的改革动力，也可以成为改革的阻力。地方扮演一个什么样的角色?这取决于顶层设计。对中央来说，问题在于如何动员地方改革的动力，遏制地方对改革的阻碍。

除了地方政府层面，地方动力更应当关注社会的参与。

首先，没有社会的参与，顶层设计不可能科学。在改革领域，无论是经济、社会和政治，都会涉及到社会，所有 改革的起点和终点都是社会。

在1980年代，时任全国人大常委会委员长的万里特别强调科学决策，其中一个重要的条件就是开放决策过程给社会，让社会来参与 政府决策。这一点在今天变得更为紧迫。

如果没有社会的参与，很多决策表面上看非常理性和科学，但实际上是脱离社会现实，并不能反映社会现实的需求，最终可 能成为幻想和空想。

第二，不管一项改革是通过怎样的顶层设计，如果没有社会的参与，就不可能实施下去。改革需要社会的接受度和支持。这一点在中国尤其显得重要。很多政策往往是 自上而下制定，但往往是只停留在口头和口号上。尤其是当受到地方政府和官员的阻力时，中央政府可说是毫无办法来克服地方阻力。任何改革，没有社会的大多数 的支持，就很难超越既得利益而得以实现。

第三，顶层设计必须满足中国社会日益增长的参与要求。

改革开放之后，中国的社会力量已经得到很快的发展。一部分人在解决了温饱问题而跃升为中产阶层之后，就开始萌发政治参与的要求;另外一些仍然处于比较贫穷状态的人，因为等了多年不能脱离贫穷状态，也在政治化，希望通过政治参与来追求基本的社会公平和正义。如果不能满足社会参与的要求，经过顶层设计的政策很难具备高程度的社会合法性。

第四，也是更为重要的是，社会参与可以影响目前的中央和地方关系。

中国各地地方差异大，中央政策不可能一刀切地在各个地方实施。这就给地方政府创造了客观条件去实践各种地方改革。

在没有社会的监督下，地方官员的改革可能是一种自私的行为，只是为了自己的个人前途。例如地方官员所从事的很多政绩工程，并不是真正为了地方利益，而是做给上面看的。要遏止这种情况就需要地方社会的参与。社会的参与在一定程度上会迫使地方官员具有 长远的利益考量，而非短期个人利益所驱使。

也同样重要的是，社会参与可以解决如何制约地方官员权力的问题。中国目前的情况是，随着党内民主的实施，中央层面领导人所受到的制约越来越多，但地方仍然没有发展出有效的制约机制。

地方“一把手”腐败、权力滥用，仍然是一个普遍的现象。在缺失社会参与的情况下，地方“一把手”是否成为“土皇帝”，取决于地方领导人的自我约束。但自我约束是很不可靠的。因此，要避免地方坐大，还必需实现社会的参与。

“顶层设计”的概念已经提出了，但内容并不很明确。要细化顶层设计还需要很多研究。但无论怎样的顶层社会，都会发生在中央——地方——社会这个政治构架内。顶层设计如果没有地方政府和地方社会的动力，既不会科学，也会很难实施，变成空中楼阁。