国办发[2016]87号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

小康不小康，关键看老乡。全面建成小康社会，难点在农村，关键在农民。增加农民收入是“三农”工作的中心任务，事关农民安居乐业和农村和谐稳定，事关巩固党在农村的执政基础，事关经济社会发展全局。随着经济发展进入新常态，农业发展进入新阶段，支撑农民增收的传统动力逐渐减弱，农民收入增长放缓，迫切需要拓宽新渠道、挖掘新潜力、培育新动能。为进一步完善支持政策，促进农民持续增收，经国务院同意，现提出如下意见：

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，以粮食主产区和种粮农民为重点，紧紧围绕农业提质增效强基础、农民就业创业拓渠道、农村改革赋权增活力、农村社会保障固基本，进一步完善强农惠农富农政策，着力挖掘经营性收入增长潜力，稳住工资性收入增长势头，释放财产性收入增长红利，拓展转移性收入增长空间，确保农民收入持续较快增长，确保如期实现全面小康。

(二)基本原则。

坚持市场主导、政府支持。充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快推进农业供给侧结构性改革，促进农业提质增效。更好发挥政府作用，进一步多予少取放活，完善农业支持保护制度，健全农村社会保障体系。

坚持就业为本、拓宽渠道。加快推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，深入推进农村一二三产业融合发展，努力增加就业岗位和创业机会，促进农业转移人口市民化，开拓农民增收新路径和新模式。

坚持改革创新、激发活力。加快构建现代农业经营体系，深化农村集体产权制度改革，推进城乡一体化发展，促进城乡要素平等交换、公共资源均衡配置，建立健全有利于农民增收的体制机制，激发农业农村发展活力。

坚持统筹兼顾、协调发展。统筹考虑保障重要农产品有效供给和保护农业生态环境，实现农民增收、确保粮食安全和农业可持续发展相统一。加大对老少边穷和资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等地区的扶持力度，推动协同发展。

(三)主要目标。到2020年，农民收入增长支持政策体系进一步完善，农业支持保护制度更加健全，农民就业创业政策更加完善，农村资源资产要素活力充分激发，农村保障政策有力有效，农民收入持续较快增长、城乡居民收入差距进一步缩小，确保实现农民人均收入比2010年翻一番的目标。

二、完善农业支持保护制度，挖掘农业内部增收潜力

(四)加大农业基础设施投入。优先保障财政对“三农”的投入，坚持把农业农村作为国家固定资产投资重点领域，确保力度不减弱。大规模推进高标准农田建设和农村土地整治，加强农田水利、农业科技和粮食仓储物流等基础设施建设，实施山水林田湖生态保护和修复工程。实施新一轮农村电网改造升级工程。加大财政涉农资金整合力度，提高资金使用效益。创新投融资模式，充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动更多社会资本投向农业农村。对财政资金投入农业农村形成的经营性资产，鼓励各地探索将股权量化到村到户，作为村集体或农户持有的股权，让农民长期受益。(国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、国家粮食局、国家能源局等负责)

(五)推进农业补贴政策转型。在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长前提下，改革完善农业补贴政策，并注意补贴的绿色生态导向。落实和完善农业“三项补贴”改革政策，重点支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。完善耕地保护补偿机制，推进耕地轮作休耕制度试点。健全草原、森林、湿地、河湖等生态补偿政策。继续实施和完善产粮大县奖励政策。加大粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设支持力度，保障农民合理收益。(财政部、国家发展改革委、国土资源部、农业部、水利部、国家林业局、国家粮食局等负责)

(六)完善农业结构调整政策。推进农牧(农林、农渔)结合、循环发展，调整优化农业种养结构，加快发展特色农业。完善粮改饲、粮豆轮作补助政策。建设现代饲草料产业体系，合理布局畜禽、水产养殖，推进标准化、规模化生产。加强海洋牧场建设。积极发展木本粮油、林下经济等。加快推广节水、节肥、节药技术设备，深入开展主要农作物生产全程机械化推进行动。加强农产品质量安全全程监管，提高农产品质量安全水平。支持农业废弃物资源化利用，吸引社会资本进行市场化运营。推进农业标准化生产、品牌化营销，支持新型农业经营主体发展“三品一标”农产品，积极培育知名农业品牌，形成优质优价的正向激励机制。(农业部、水利部、国家林业局、国家发展改革委、科技部、财政部、国家粮食局等负责)

(七)改革完善农产品价格形成机制。坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，完善粮食等重要农产品价格形成机制。继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策。积极稳妥推进东北地区玉米收储制度改革。加强农产品成本调查和国内外价格监测分析，提高农产品市场和进出口调控的有效性，依法开展贸易救济调查。(国家发展改革委、财政部、农业部、商务部、国家粮食局等负责)

(八)健全新型农业经营主体支持政策。完善财税、信贷、保险、用地、项目支持等政策，培育发展家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。探索开展粮食生产规模经营主体营销贷款改革试点。健全土地流转服务体系，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权。加强农民合作社规范化建设，相关扶持政策向规范化、示范性农民合作社倾斜。支持龙头企业转型升级，强化科技研发，创新生产管理和商业模式。支持各类农业社会化服务组织发展，推广农业生产经营环节服务外包、土地托管、代耕代种、联耕联种等综合服务模式，建设一批集收储、烘干、加工、配送、销售等于一体的粮食服务中心。(农业部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行、银监会、保监会、国家粮食局等负责)

(九)加强农村金融服务。加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，发展农村普惠金融。鼓励大中型商业银行加强对“三农”的金融支持，提升服务“三农”能力。创新村镇银行设立模式，支持民间资本参与发起设立村镇银行，提高覆盖面。规范发展农村合作金融，鼓励符合条件的农民合作社开展内部信用合作。积极引导互联网金融、产业资本开展农村金融服务。推进农村信用体系建设，健全农户、农民合作社、农村小微企业等信用信息征集和评价体系。有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，鼓励银行业金融机构在风险可控和商业可持续的前提下扩大农业农村贷款抵押物范围。(人民银行、银监会、证监会、农业部、国家林业局等负责)

(十)创新农业保险产品和服务。把农业保险作为支持农业发展和农民增收的重要手段，建立健全农业保险保障体系，从覆盖直接物化成本逐步实现覆盖完全成本。健全农业保险基层服务体系，形成适度竞争的市场格局。进一步发展关系国计民生和国家粮食安全的农作物保险、主要畜产品保险、重要“菜篮子”品种保险和森林保险，推广农房、农机具、设施农业、渔业、制种保险等业务。稳步开展主要粮食作物、生猪和蔬菜价格保险试点，探索天气指数保险和“基本险+附加险”等模式。探索发展适合农业农村特点的农业互助保险组织。鼓励各地区因地制宜开展特色优势农产品保险试点。加快建立农业保险大灾风险分散机制，增强对重大自然灾害风险的抵御能力。(保监会、财政部、农业部、国家林业局等负责)

(十一)探索财政撬动金融支农新模式。综合运用奖励、补贴、税收优惠等政策工具，加大对“三农”金融服务的政策支持，重点支持发展农户小额贷款、新型农业经营主体贷款、种养业贷款、粮食市场化收购贷款、农业产业链贷款、大宗农产品保险、林权抵押贷款等。落实县域金融机构涉农贷款增量奖励政策。加快建立覆盖全国的农业信贷担保体系。健全银政担合作机制。完善涉农贴息贷款政策，降低农户和新型农业经营主体融资成本。总结推广“财政补助、农户自缴、社会帮扶”等模式，引导成立多种形式的农民资金互助组织，有效提升农户小额信贷可得性。鼓励社会资本投资农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金。推动建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货、农业保险联动机制。(财政部、人民银行、银监会、证监会、保监会、农业部、国家林业局、国家粮食局等负责)