近期，一个事关广大农民群体的政策被频频刷屏。

在1月15日召开的2018年全国国土资源工作会议上，国土资源部部长、国家土地总督察姜大明公开表示，政府将试点宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

现状：宅基地荒置严重

所谓宅基地指的是村集体给本集体内部村民使用的、用来建房的土地。宅基地归集体所有，但农民拥有使用权。村集体的成员，只要分户成为独立的一户，就有资格从集体获得宅基地。

“集体所有、成员使用、无偿分配、长期占有。”中原地产首席分析师张大伟如此归纳宅基地的特征。他在接受法治周末记者采访时指出，我国宅基地制度建设初衷旨在为广大农民公平分配住宅用地，保障农民住有所居。

然而，随着越来越多的村民开始到城市打工，很多农村的宅基地得不到有效利用，基本被闲置，而“村集体外成员不得进入”“内部成员缺乏退出渠道”等特点也导致当前很多宅基地只得被荒废。

有统计显示，中国约有19万平方公里的农村集体建设用地，其中宅基地约占13万平方公里，是农村集体建设用地的大头。一方面，随着城市化率的提高，宅基地却出现大规模空置、废弃的现象;另一方面，城市建设用地尤其是大中城市的城市土地市场则总体趋紧。

张大伟向法治周末记者表示，当前我国大量宅基地荒置的“通病”是促使宅基地“三权分置”改革的重要原因。

放活宅基地使用权

探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，具体指的是落实宅基地集体所有权;保障宅基地农户资格权和适度放活宅基地使用权。

在易居研究院智库中心研究总监严跃进看来，“三权分置”中最关键的一权是使用权的适度放活，因为这才能真正解决当前农民财产权利僵化的实际问题。

“放活宅基地使用权，核心是赋予收益权，这是发挥土地要素功能的基础，是盘活利用闲置宅基地、优化土地资源配置的要义所在。”严跃进表示，当“三权分置”后，土地的所有权不变，依然属于村集体，但具有资格的人可以不使用相应的宅基地，而通过出租、抵押等将使用权让渡给其他人从而获得收益。

法治周末记者注意到，其实有关农村宅基地改革的大幕在2015年就已逐渐拉开。

党的十八届三中全会中就曾提出，“在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场”，会议决定允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

2007年颁布的物权法，虽然赋予宅基地用益物权，但只规定具有占有、使用权，与建设用地使用权和土地承包经营权相比少了收益权，更没有明确出租、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押。

严跃进指出，上述规定的出发点是为了保障农民基本居住权，尤其是防止集体经济组织外的城镇居民到农村购地建房，改变农村社会结构。但不可否认的是，相关规定也否定了宅基地的财产权利。

2015年12月27日，《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，调整了物权法、担保法等法律中“关于集体所有的宅基地使用权不得抵押”等相关规定。

义乌经验

浙江省义乌市算是宅基地改革试点的先行者。

2015年3月，义乌市被列为全国农村土地制度改革试点地区，开始探索建立了农村宅基地“三权分置”制度体系。

据义乌市国土资源局副局长张黎明介绍，义乌市从农村宅基地“取得置换、抵押担保、产权明晰、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理”七个方面进行了制度创新，赋予农民更多财产权利。

2015年6月，义乌市率先在浙江省开展了不动产统一登记工作试点，设立不动产登记局和不动产统一登记中心，将农村宅基地住房纳入了不动产统一登记。截至2017年年底，当地已颁发农房不动产证两万多本。

与此同时，义乌探索建立了全国首个农村宅基地基准地价体系，正式出台了《义乌市宅基地基准地价》。这使得金融机构可以依据宅基地基准地价给予村民贷款。

据统计，截至2017年年底，义乌当地金融机构已累计发放农民住房抵押贷款6763笔，贷款金额32亿多元。

家住义乌市北苑街道黄杨梅村的村民季建中，是第一个“吃螃蟹”的人。开办一家注塑厂的他因生产规模扩大，急需资金，但此前他的大量资金已投入建房中。

农村宅基地可抵押的政策出台后，季建中到义乌市不动产统一登记中心办理了农民住房抵押登记，将自家的宅基地和一套四层半的楼房作为抵押物向义乌农商银行申请了30万元抵押贷款。

除了允许宅基地使用权在村民间相互出租、互换等流转外，为了不断提升村民的居住水平，义乌还进行了城乡新社区集聚建设工作，包括义乌市稠江街道的“香溪印象”、佛堂镇的“蟠龙花园”等城乡新社区集聚项目，都是通过与宅基地住户签订置换协议等为农户提供更优质的住宅，极大提升了村民不动产的价值。

流转范围之争

值得关注的是，在宅基地改革试点中，有一个问题始终存在争议，那就是宅基地的流转范围是否应打破集体所有制范围。

根据政策规定，农村宅基地只允许在本集体经济组织中流转。义乌等试点地区出台的政策虽然在流转方式上宽严不一，但也均将宅基地使用权受让人限定为农村集体经济组织成员。

在此次全国国土资源工作会议上，姜大明再次强调城里人到农村买宅基地这个口子绝不能开。

与官方明确禁止态度不同的是，有一些学者提议应逐步放开宅基地流转范围。

2017年两会期间，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明就提出应允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转。

蔡继明坦言，当前改革虽然允许农村集体经营性建设用地入市，但占大头的农村宅基地仍只能在集体所有制成员内部流转，仅靠如此少量的农地入市，根本不足以构建竞争有序的城乡统一建设用地市场。

蔡继明曾带团队去广东珠海调研，发现珠海斗门区某村300多户居民中有250户都把房子租给了周边外来的务工人员。

“农村大量的宅基地是闲置的，为什么只限定在集体所有制内部流转?”蔡继明认为，这不符合市场配置资源这一决定性作用。

如果允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转，城镇建设用地就可以增加70%以上。蔡继明认为，这不仅会拓宽农民财产收入的渠道，而且也有助遏制城镇房价增长，并助力农民工进城落户，加快农民工市民化进程。

不过，在一些持“必须在范围内流转”观点的专家看来，宅基地制度是农村集体经济组织保障其成员居住权的制度，是集体组织成员权的体现。如果非成员也能获取宅基地，那就侵犯了成员权利，甚至可能导致组织本身的瓦解。

此外，宅基地是符合条件的成员从本集体组织无偿获得的，属保障房性质。保障性住房不能像商品房那样不受限制地进入市场交易，否则会造成社会财产关系的紊乱。

在严跃进看来，宅基地“三权分置”的改革可能会让未来城里人租用宅基地变得更为可行和规范化，不过，城里人购买宅基地依然很难被放开。因为从国家大方向来看，宅基地依然是要服务农村市场的，如果随意放开，可能会出现部分地区借改革名义倒逼农民进城，进而变相收回宅基地出售等问题，损害农民权益，必须谨慎对待。

对房市或影响不大

此次姜大明再次提及宅基地“三权分置”的同时，还明确表示“政府将不再垄断居住用地”。

二者间的联系让很多人开始推测政府是否已经准备让宅基地 “进军”商品房市场，成为商业住宅用地新的供应主体。

但张大伟认为这是不太可能的，因为住房与商品房是有区别的，纵观中国房地产发展历史，政府一直是商品房住宅土地的唯一供应方，短期内不会改变，且目前政策更多涉及的还是集体土地用作租赁住房。

2017年8月28日，国土部和住建部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》之时，就曾有不少人认为集体建设用地将要入市。

2017年11月16日，试点城市之一的北京发布了具体执行方案。从北京方案来看，所谓集体建设用地建设集体租赁住房，是将集体建设用地的承包权、使用权进行分割，以村集体组织作为土地供给主体和承租代表，引入建设方和管理方，形成一种基于集体土地制度上的新型租赁住房供应体系。

官方也多次强调，这种体系下，集体建设用地上建设的租赁住房仍然只能出租，不能售卖。

对此，严跃进认为，即便未来宅基地政策逐步放宽，也应该会停留在只租不售的层面，因此，宅基地“三权分置”对于城市房地产市场的影响可能极为有限，更多还是为了盘活现有闲置的宅基地。

法治周末记者赵晨熙

【作者：赵晨熙】　(编辑：文静)