法治财政是推进依法治国、建设法治政府的重要内容。根据《山东省法治政府建设实施纲要(2016-2020年)》和财政部《法治财政建设实施方案》，在分析当前山东省法治财政建设形势的基础上，针对存在的问题，提出了进一步深化山东省法治财政建设的对策建议，以期对改革有所裨益。

一、近年来山东省法治财政建设的进展与成效

(一)法治财政宣传广泛推进，法治财政观念基本形成。

法治财政建设，观念培育须先行。近年来，我省各级财政通过广泛宣传，在全省范围内形成较为浓厚的法治建设氛围，依法行政、依法理财观念基本形成。一是积极学习宣传《预算法》。新《预算法》颁布实施后，举办了全省新预算法专题讲座，省市县三级财政干部和省直部门财务负责人3000多人参加了培训。连续举办三期预算法及财政改革管理专题培训班，组织省直部门财务处长和业务骨干300多人参加了培训。将财政部“分分钟钟讲预算法”动漫先后上载到厅门户网站、大众网、齐鲁网等省内主要网站，扩大《预算法》影响力。二是开展形式多样的法治宣传教育。积极参加全国财政法规知识竞赛，全省参赛人数超过60万人。及时开通“山东法治财政”微信公众号，动态宣传财政法律法规和法治财政建设情况。在厅机关设立“财政普法专栏”，对预算法、行政诉讼法、山东省行政执法监督条例等法律法规进行积极宣传。泰安市还积极开展“财政政策下基层”活动，编印《财政民生服务手册》1万多本，并在《泰安日报》刊发专栏22期、财政政策90余条，财政法治观念深入人心。三是加强财政干部法律知识培训。每年制定干部教育培训计划，结合新出台的法律法规，积极组织对省市县三级财政干部进行法律知识培训。据初步统计，“六五”普法以来，省财政厅累计培训全省财政干部达45万余人次。各市也有针对性地开展了各具特色的培训活动。

(二)制度体系日臻完善，现代财税法律规范体系逐步形成。

法治财政建设，制度支撑是保障。坚持把加强财政制度建设作为推动依法理财的切入点和突破口，加快完善财政制度体系，为财政事业发展提供有力的法律支持和制度保障。一是协助推动中央层面财政立法。积极配合中央有关部门做好预算法及实施条例、政府采购法及实施条例、注册会计师法、政府会计准则等全国性财政新法制订、旧法修订工作，推动完善财政法律制度体系。“十二五”期间，国家先后出台了十多项重要的财政法规和部门规章，多项立法也取得重要的阶段性成果,为地方法治财政工作提供了重要遵循。二是科学推进地方财政立法。着眼地方财政改革发展需要，认真做好实践急需、条件相对成熟的地方财政立法工作，近年来先后推动出台了《山东省国有资产资源有偿使用收入管理办法》《山东省实施<中华人民共和国车船税法>办法》《山东省人民政府关于修改<山东省契税征收规定>的决定》和《山东省政府采购管理办法》等4部省政府规章，进一步健全了地方财政规章制度体系。三是严格把关其他领域立法。依据现行财政法律法规，对涉及财政条款的其他领域地方性法规规章草案严格审核把关，并结合实际提出修改建议。据统计，省级财政部门平均每年审核各类法规规章征求意见稿、会签稿30多件。

(三)简政放权深化推进，依法行政能力逐步提高。

法治财政建设，规范权力运行是基础。推进简政放权，是转变政府职能的重要内容，也是财政部门依法理财、为民理财的有效途径。一是实行财政行政权力清单制度。根据《山东省人民政府关于在全省推行行政权力清单制度的通知》要求，通过合并、删减、重新归类等方式，主动对权力进行“瘦身”“健身”。经过“三上三下”，省财政厅最终确定行政权力事项7类52项，并在厅门户网站上公布，广泛接受社会监督。二是实行财政部门责任清单制度。按照权责法定的原则，认真组织编制财政部门责任清单，最终梳理确认省财政厅主要职责12类，分别对应具体责任事项42项。研究制定事中事后监管制度18项，确保内容完整、措施有效、程序规范。通过实行责任清单制度，进一步明确了财政部门履职范围，理顺了职责关系，明晰了责任边界。三是不断深化财政行政审批改革。将省级财政部门17项行政审批事项，压减到9项，并按照省政府“本届政府任期内消减50%省级行政审批项目”的要求，再取消行政审批6项、下放1项。针对保留的行政审批事项，不断优化服务流程，有效提高了行政审批效率。

(四)规范性文件管理日益规范，内控外监机制日渐完善。

法治财政建设，制度有效运行是关键。近年来，我省各级财政在制度实施机制建设上取得积极进展。一是规范性文件管理日益规范，制度文本运行有章可循。我省各级财政部门通过制定规范性文件管理办法，严格实行行政规范性文件统一登记、统一编号、统一发布制度,切实解决行政规范性文件管理不到位、制定程序不规范、公众查询不方便等问题。“十二五”期间，省财政厅共制定出台规范性文件90余件，各市也参照省厅做法，普遍建立了规范性文件管理制度。二是内控机制逐步完善，权力规范趋于完善。2016年，省财政厅在全国财政系统率先建立“1+8+2”的内控制度体系，覆盖了所有财政业务和所有岗位。全厅共梳理出风险事项191个，制定风险控制措施617条，切实将权力关进制度笼子里。各地财政部门也积极加强内控制度建设，建立了完善的内控制度体系。三是政务公开全面推进，公开透明财政监督体系基本建立。制定实施了《山东省财政厅信息公开实施办法》，依托厅门户网站、省政府信息公开管理系统等平台，认真做好日常信息公开工作，努力打造“阳光财政”“透明财政”。通过信息公开、投诉处理、复议诉讼等渠道，加强与纪检、审计、监察等部门协作，形成渠道畅通、多方参与的大财政监督格局，以确保各项财税制度的有效实施。

(五)法治保障体系逐步健全，依法理财保障能力不断增强。　　法治财政建设，保障能力是后盾。法治财政建设是一项系统工程，必须健全法治保障体系，提高依法理财保障能力，降低和减少财政改革的风险，确保财政事业改革稳步推进。一是建立实施重大行政决策合法性审查制度。为提高财政重大决策质量，保证重大决策合法、有效，研究制定了《山东省财政厅重大政策征询意见实施办法》《山东省财政厅重大行政决策合法性审查暂行办法》，规定了厅机关重大行政决策事项的范围，明确了重大行政决策合法性审查的承办机构和实施程序。二是规范购买社会中介机构及专家服务管理。研究制定了《山东省财政厅购买社会中介机构及专家服务管理暂行办法》，组建了厅机关中介机构库和专家库，加强和规范了厅机关购买社会中介机构和专家服务管理。三是进一步加强厅机关法律顾问管理。制定出台了《山东省财政厅法律顾问管理办法》，明确了法律顾问作用机制。择优选择省内著名律师事务所作为省财政厅机关法律服务机构，并由3名优秀律师常驻办理日常法律事务，为财政事业改革保驾护航。　　二、当前法治财政建设存在的问题与不足　　(一)财政法治思维有待进一步提升。在具体工作中，部分财政干部仍然存在一定的惯性思维和权力思维,法治意识、程序意识和规则意识不够强。主要表现为习惯于按照过去方式开展工作，对财政法制的重要性认识不到位，部分市县财政部门的程序规则流于形式，法治宣传教育成效不足，基层财政法制工作推进缓慢，等等。　　(二)财政法律体系的统一性有待进一步增强。受当前立法体制和财税改革复杂性的影响，上位法不完善制约了法治财政进程。比如新预算法实施条例尚未出台;规范中央与地方政府间财政关系的法律缺失;除个人所得税法等直接税税种外，大部分间接税税种立法停留在行政法规层面，税收法定原则没有得到有效贯彻落实，等等。受立法权限的影响，部分地方财政立法难以适应财政体制改革的实践需要，地方财政政策没有实现与财政法律法规的有效衔接和统一，财政法律制度建设对基层实际情况考虑不足，造成基层财政部门执行难的现象。　　(三)财政制度的执行效果需进一步强化。一方面，财政制度的标准和尺度难以精准把握。部分财政制度出台时，未考虑到实际情况的复杂性，“一刀切”的制度规定限制了主动性的发挥，特别是一些管理制度与实际工作存在脱钩现象，不利于工作开展和效能提升。另一方面，部分制度的执行力不足。在简政放权上，权责清单的动态调整机制尚未完全落实，对转变职能造成一定影响。在依法理财上，依然存在执行不到位的问题，制度建起来了，但没有很好地贯彻落实，没有起到实质性的规范管理作用。　　(四)以依法理财为核心的法治化考核体系有待进一步完善。加强监督考评是加快推进法治财政建设的主要抓手。总体来看，我省的法治化考核仍处于摸索阶段，全面、实质、高效的法治化考核体系尚未形成。当前，考核的覆盖范围仍相对有限，尤其在合法性审查、重大财政决策、风险防范等方面的法治考核不足。法治财政建设考核未能与财政中心工作充分衔接，存在法治建设与财政业务脱离的现象。在考核指标体系建设方面，缺乏统一规范和指引，各地根据自己情况拟定，地区间差别较大。部分市虽然采取了一定的考核措施，但考核激励约束措施不到位，对考核结果的运用仅仅停留在对考核主体的精神鼓励层面，难以起到有效的激励约束作用，法治财政考核的权威性依然不足。　　(五)在要素支撑上，高素养、复合型的财政法治人才体系亟待培育和壮大。当前，随着财税体制和财政管理改革的不断深入，财政工作对财政干部的业务水平要求越来越高。尽管财政部门加大了法律培训力度，但受年龄结构、业务经验等因素的制约，当前仍缺少既精通财政业务知识，又具备较高法律素养的复合型人才。基层财政部门队伍建设难以满足实际需要，特别是部分乡镇街道财政所干部队伍流动频繁，影响了专业化法治化财政队伍建设，依法行政依法理财意识和能力有待进一步加强。　　三、深化推进我省法治财政建设的对策和建议　　(一)健全财政决策机制，提高财政决策方式法治化水平。一方面，健全依法决策机制。严格执行重大财政决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等法定程序，确保决策制定科学、程序正当、过程公开、责任明确。涉及财政管理体制改革的重大措施,涉及经济社会发展和人民群众切身利益的重大财政政策及财政资金安排，重要的财政宏观调控政策等重大决策事项，应通过规范的程序作出决策。推行重大行政决策后评估制度，根据决策执行情况和实施效果，及时调整决策内容，纠正决策偏差。另一方面，加强合法性审查。完善财政重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或审查不合法的，不得提交讨论。重大财政决策事项承办机构应在完成公众参与、专家论证、风险评估等法定程序后，将决策方案及相关材料送财政法制机构进行合法性审查。财政法制机构应通过书面审查、调研考察、公开听取意见、组织法律顾问进行法律咨询和论证等方式进行合法性审查。

(二)完善财政立法体制机制，建立统一协调的的地方财政制度体系。一方面，完善地方财政立法体制机制。健全地方财政立法立项、起草、论证、协调、审议机制，推动立法精细化，增强立法的前瞻性、针对性、有效性。健全立法项目论证制度，开展立法前评估，对立法的可行性等进行科学论证评估，评估情况作为确定立法项目的重要依据。探索建立地方财政立法项目向社会公开征集意见制度，争议较大的重要财政立法事项，引入第三方机构进行客观评估，充分听取各方意见。定期对地方财政法规规章实施情况进行调研、评估，评估结果作为修改、废止的依据，对不适应改革和经济社会发展要求、与上位法相抵触或不一致、不协调的地方法规规章及时提出修改、废止建议。另一方面，健全地方财政制度体系。健全完善的财政法律制度体系是法治财政建设的制度前提。建设法治财政、实现依法理财，首先要建立一套可操作性强、行之有效的财政法律制度体系，为财政管理提供明确具体的行为规范和准则。要围绕财政中心工作，科学编制地方五年财政立法规划和年度立法计划，加强财政收支、财政管理等重点领域的地方财政立法。对实践证明已经比较成熟的财税体制改革经验和行之有效的财税体制改革举措，积极推动地方财政立法，上升为地方性财政法规规章。建立财政规范性文件清理长效机制，确保财政制度政策的统一和协调。

(三)规范财政权力运行，健全内控外监的全方位监督体系。一方面，加强财政部门内部控制。按照分事行权、分岗设权、分级授权的原则，不断完善财政部门内部控制体系，有效防控财政业务及管理中的各类风险。强化对行政许可审批、财政性资金分配、政府采购、财政执法检查等关键部门和权力集中岗位的内部监督，防止权力滥用和权力寻租。全面推行“双随机一公开”监管机制，编制财政随机抽查事项清单，建立执法对象名录库和执法检查人员名录库，完善检查结果及时公开机制，规范财政事中事后监管行为。另一方面，完善信息公开和社会监督机制。按照“公开为原则，不公开为例外”的要求，完善财政政府信息公开制度，不断扩大主动公开范围，妥善做好依申请公开工作，让财政权力在阳光下运行。推进财政政策、财政预决算、财政行政审批、政府采购等重点领域的信息公开工作。完善新闻发言人制度，做好对热点敏感问题的舆论引导，主动妥善回应社会关切。健全对财政机关违法行为、违反财税政策行为的举报登记制度，畅通举报箱、电子邮箱、热线电话等监督渠道，方便群众投诉举报、反映问题，依法及时调查处理违法行为。

(四)强化财政层级监督，建立科学公正的财政法治考核体系。一方面，逐步强化财政部门层级监督。健全完善财政执法监督体制，创新行政执法监督方式，建立常态化、长效化监督制度。健全完善监督检查记录、监督办理等程序，依法查处违法或者不当的行政执法行为。加大对社会关注、群众关切的热点、难点问题的监督检查力度，依法查处违法或不当的行政执法行为。落实行政执法案卷评查制度，定期组织各级财政部门行政执法案卷评查。另一方面，建立统一规范、科学高效的财政法治考核体系。围绕法治财政建设要求，建立覆盖财政工作各环节、各流程的全方位法治财政考核体系。建立由财政法制机构主导、相关机构协同参与的考核实施机制，采取定期考核与日常考核相结合，专项考核与综合考核相结合，定性考核与定量考核相结合的方式稳步推进。不断强化考核结果运用，建立起法治考核基础上的绩效奖惩、岗位流动、职务升降等激励约束机制。

(五)实践创新法治财政方式，努力提升财政干部法律素养。一方面，加强对财政干部的法治教育培训。完善法律知识培训制度，各级财政部门每年至少举办两期以上法治专题讲座，干部教育培训机构要把财政法治教育列为干部教育的必修课。健全财政行政执法人员岗位培训制度，每年开展行政执法人员通用法律知识、财税法律知识、新法律法规等专题培训。完善财政干部法治能力考察测试制度，加强对财政领导干部任职前法律知识考察和依法行政依法理财能力测试，将考查和测试结果作为财政领导干部任职的重要参考。另一方面，通过法治实践提高财政干部法治思维和依法行政能力。财政干部特别是领导干部想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督，牢记职权法定原则。要自觉运用法治思维和法治方式推进财税体制改革，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的财政法治环境，注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证和审核把关作用。建立财政行政执法人员以案释法制度，使财政执法人员在执法普法的同时不断提高自身法治素养和依法行政依法理财能力。