【引言】

这可能是习大大今年最重要的一次指示：“在适度扩大总需求的同时，加强供给侧结构性改革”。翻看过去习大大的讲话，结构性改革常常提到，但明确提出“供给侧”及其和需求管理的关系还是第一次。对于市场一直争执不休的左(管需求)还是右(管供给)的问题，这是中央最为明确的一次回答。一句话：需求管理是基础，要适度，供给改革才是核心，要加强。这和我们在10月28号发布的《走出当前经济困境的“治安十策”》一文不谋而合。中国目前的经济困境不同于任何一个国家、任何一个时代，既不可以简单的搞凯恩斯主义的需求管理，也不可以单靠撒切尔和里根那套供给管理。两者都是拯救中国经济不可或缺的锦囊，管需求还是管供给，从来就不该是一个问题。

供需不张而攻守之势异也！

——走出当前经济困境的“治安十策”

管清友：民生证券研究院执行院长

朱振鑫：民生证券研究院高级宏观研究员

【核心观点】

我们面临的不单是大萧条时期的需求不足、供给过剩，因为我们看到服务业、高端制造业、中西部和农村地区基础设施的供给依然严重不足，很多人为了购买一份心仪的保险甚至一个卫生的马桶盖而远赴海外，很多号称一流的城市却每每在暴雨之后成为水城。这种短缺不可能单纯依靠凯恩斯主义从需求端去解决。

我们面临的也不单是大滞胀时期的供给不足、需求过热，因为我们看到传统工业的产能过剩依然严重，PPI已经连续43个月负增长，煤炭钢铁水泥等企业苦不堪言，产能过剩的实质仍然是产需不匹配。这种过剩也不可能单纯依靠里根经济学主义从供给端去解决。

我们需要摒弃“左”和“右”的偏见，从历史中吸取管仲、桑弘羊、王安石、张居正等先贤之政治智慧，亦须吸取凯恩斯主义、货币主义和供给主义等西方学者之理论精华，平衡需求侧扩张与供给侧改革之间的关系，一手扩张不足之需求，一手改善不足之供给，以中国式新供给主义的理念，走出一条新路。

从大滞胀到大缓和，从大缓和到大调整，前不见古人，后不见来者。琅琊阁上可还有锦囊？美国经济学家克鲁格曼说过，经济学家唯一的样本就是历史。在现实中发现问题，到历史中寻找答案。基于此，我们提出走出当前经济困境的“治安十策”。

【一策】激励官员，重建激励相容机制，推进国家治理现代化。

反腐打破了政府运行中原有的激励相容机制，导致官员消极怠工。反腐并没有错，问题出在配套改革的滞后。就像一场比赛淘汰了不会飞的鸟，但却没有把鸟放出笼子，结果是鸟依然不会飞。下一步应该通过配套改革，把飞鸟的潜力真正释放出来。(1)建立以绩效为导向的公职人员管理体系，包括公务员、国企和事业单位人员。高薪不一定养廉，低薪也不一定养懒，关键在于让薪酬和编制浮动起来，打破铁饭碗，怠政者能下，勤政者才能上。新加坡的“Meritocracy”(任人唯贤)制度提供了有益的经验。(2)改革央地财政关系，激发地方政府积极性。分税制改革形成的财税体系问题逐步凸显：财权事权不匹配、负向激励、财政资金投放不畅。未来一是要适度扩大地方政府对现有财政资金的支配权。扩大向地方财政的转移支付、提高一般转移支付比例。二是要适度提高地方财政收入比例。一新增地方税种，比如房地产税；适当扩大共享税中地方财政分享比例。

【二策】放松管制，大幅降低服务业门槛，以市场力量突破供给瓶颈。

服务业是未来中国经济和社会的双重稳定器。一方面稳定经济，另一方面稳定就业。国家统计局根据近两年数据测算得出，第三产业每增长1个百分点能创造约100万个就业岗位，比工业多50万左右。服务业的发展瓶颈不是需求不足，而是供给不足，下一步必须通过供给端的开放来解决：(1)金融业开放。资本市场对外国投资者进一步开放；放松外资对金融业的控股比例；放松银行业的牌照管制；允许混业经营；(2)教育市场化。公立学校教职工未能获得市场化的收入，缺乏有效激励机制。下一步应该扩大学校的自治权和社会资本的办学权；采用政府购买服务的方式，促进私立和公立学校的合作；发展民营教育集团。(3)医疗民营化。地方政府可以甩掉财政包袱，社会资本可以获得新的投资渠道，通过产业链实现盈利；医院人员可以获得市场化收入，一举多得。

【三策】扩张财政，提高赤字发债减税，从需求端解决产需不匹配。

名义上“积极的财政政策”实际上一点都不“积极”，其根源在于财政收入下滑，而预算财政赤字率又不开口子。2015年的财政赤字目标虽然提高到2.3%，但仍远低于国际警戒水平3%，也明显低于我们在2009-2010年的水平，下一步可以继续扩大财政赤字。(1)扩大政府发债规模。从中央政府角度说，可以增发专项国债和特别国债，专项金融债作为一种特别的特别国债，可以继续扩容。从地方政府角度说，可以把正门开大一点，提高地方债发行额度，并做好配套制度改革。(2)大规模减税。“里根经济学”应对滞胀的核心就是大规模减税。一是下调个人所得税率，中国最高税率45%，高于大部分国家。二是提高直接税比重，减少重复征税。三是个人所得税指数化。四是加速固定资产折旧。五是分类税制向综合与分类相结合转变。

【四策】压缩过剩，加快企业重组并购，从供给端解决产需不匹配。

经济危机的实质是“过剩”，不解决产能过剩，就不可能走出危机。很多决策者对去产能闻之色变，认为去产能就是“破”，意味着砸机器、倒牛奶，社会动荡，但事实上，去产能也是“立”，通过并购重组，可以有效缓解去产能的阵痛，同时重塑企业活力。结合国际经验和中国困境，政府可以从以下几点寻求新突破：(1)推动大巨头整合重组，可以从央企整合开始。从美日韩等国的经验来看，化解产能过剩的过程一定伴随着行业寡头的整合和超级巨头的诞生，要么大并大，要么大吞小。(2)降低并购重组的制度交易成本。简化相关法律流程与环节，降低并购重组的时间成本。监管机构放权，减少行政审批。(3)发挥金融体系尤其是资本市场的的融资、定价和监管职能。(4)实施过渡期保护，为并购重组赢得时间。在企业并购到形成新的赢利点之前，可以由政府实行一定的产业保护。

【五策】稳定房市，组织中国版住房银行，盘活存量惠民生去库存。

房地产既不应该被神圣化，也不应该被妖魔化。短期来看，房地产不稳，则中国经济不稳。中长期来看，中国目前城镇化率只有55%，还有相当一部分人没有满足基本的住房需求。对政府来说，房地产既是一个经济问题，更是一个民生问题，必须想办法对合理的住房需求进行支持，其中最重要的就是信贷融资支持。(1)尽快成立中国版的住房银行。通过购买商业银行的房地产抵押贷款，盘活信贷资产存量，改善商业银行的资产负债结构，提高其放贷意愿。(2)改变保障房供应模式，购买存量，加快商品房库存消化。(3)矫正房地产市场的制度扭曲。一是增加城市开发中住宅用地比例，降低购房成本；二是改革户籍制度，让人户分离的农民工真正实现城市化，为合理的购房需求扫除障碍。

【六策】推广PPP，改善投资环境，政府向社会资本让利。

通过PPP和混合所有制加强政府资本与社会资本合作，或者更准确的说，政府向社会资本让利，是应对当前中国经济困境的必然选择。对中国来说，国企私有化并不现实，更现实的是通过混合所有制，而PPP其实也是混合所有制的一种重要形式。(1)厘清中央层面的PPP顶层设计与领导机制。在国务院层面建立PPP领导小组，办公室可设在财政部或发改委。(2)完善相关法律体系，改善PPP制度环境。理清价格机制、财政承诺和预算衔接等问题，以立法的形式保障社会资本的利益。(3)投入财政资金进行项目可行性分析。通过投入财政资金对项目进行科学的可行性分析，降低企业的参与成本，扩大项目参与主体。(4)为PPP项目投融资提供政策支持。可通过提供信贷优惠、项目收益资产证券化、发行项目收益债等方式，为PPP项目提供融资支持。

【七策】科技转化，组建国家级科研中心，打造产学研资本市场整体产业链条。

中国的R&D投入占GDP比例为2.01%，但与韩国、芬兰等国家接近4%的水平仍有较大差距。技术创新一方面需要资本市场的市场化激励，另一方面也离不开政府的整合和支持，尤其是一些重大科研项目的短时间攻关。参考美国“重振制造业战略”的经验，建议在现有的中科院等国家级科研单位、高等院校基础之上，组建独立的国家级科研创新中心。(1)资金来源：采取政府出资和市场筹资相结合，一开始可以是政府完全出资，后续可以逐步递减。(2)管理方式：政府和市场建立联合领导委员会，采取市场化管理模式。(3)结合各地禀赋和技术优势进行布局。

【八策】守住底线，打破刚兑清理不良，传递风险信号顶住压力倒逼改革。

货币政策失效的症结出在商业银行惜贷，商业银行惜贷的症结出在不良资产。现在的商业银行体系就像一个得了癌症的病人(不良资产就是他的癌细胞)。医生目前开出的药方是严控癌细胞扩散(监管层严控不良资产，考核不良资产率)，病人(商业银行)也出于恐慌少吃一切可能致癌的物质(惜贷情绪严重)。这种方法看上去无可厚非，但实际上这种方法仅能用来预防，现在癌细胞已经产生的情况下，反而会加速病人体质的恶化，形成恶性循环。建议：(1)监管层和银行管理层提高风险容忍度，发挥逆周期调控的作用，不要顺周期强化银行的惜贷情绪。(2)加大坏账冲销的力度，提高速度。(3)组建地方资产管理公司，剥离有毒资产，借鉴美国重组信托公司RTC和中国四大资产管理公司的经验。(4)通过多种方式补充银行资本金，比如央行降准，让商业银行认购特别国债，然后补充资本金，或者由银行发行优先股。(5)加快不良资产的资产证券化(NPAS).

经济下行已经无法支撑刚性兑付，弊端愈发凸显：挤出效应、扭曲资金配置；异化融资需求，推高融资成本；吞噬企业利润。韩国是打破刚性兑付最为成功和果断的国家，借鉴他们的经验，建议：(1)一是抓住危机的机会，倒逼改革破局。中国错过了2008年的机会，不能再错过2015.(2)抓住典型杀一儆百，让大而不倒的企业倒下去。韩国曾经拿第二大财阀大宇集团开刀，中国也可以找一两个巨头做典型。(3)建立配套的社会安全垫，防止次生社会危机，比如存款保险制度。(4)加快破产企业兼并重组，既要“破”又要“立”。

【九策】制定规则，主动二次开放，强化对国际规则的影响力。

新常态下的第二次开放必须要有不同于第一次开放的新思路。过去对外战略的重点是“韬光养晦”，被动接受规则，现在的重点要转向“有所作为”，主动改变规则。从历史上看，一旦一个经济体跻身到全球前几位，从被动开放到主动开放都是必然选择：(1)主动改造多边贸易制度。一方面加快与各国尤其是发达国家的双边自由贸易协定和自贸区建设(FTA)，比如中国与日本韩国的自由贸易协定。另一方面加快推进多边贸易协定和贸易区建设，比如区域全面经济伙伴关系协定(RCEP).(2)主动改造多边金融机构。中国现在也需要自己的金融阵地，必须推动现有国际金融体系改革。一是加快国际货币基金与世界银行的投票权改革，改革美国的一票否决权。二是加快亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家银行、上合组织银行等国际投融资平台的建设。

【十策】活跃思想，广开言路鼓励建言，激活思想市场凝聚社会共识。

古今中外，任何一个成功的政府都必定会广开言路，集思广益。百花齐放、百家争鸣，是经济社会进步的必要条件。过去是琅琊阁里的麒麟才子为君主提供锦囊妙计，现在也应该有智库的专家学者为政府献言献策。中国不仅需要“江左盟主”，更需要很多个“琅琊阁”，出现一批“麒麟才子”。(1)提高官方智库的包容性，打破部委利益的藩篱，打破行政编制的束缚；(2)大力发展民间智库，对民间智库进行税收和人才政策的支持。

【正文】

一、激励官员，重建激励相容机制，推进国家治理现代化。

货币政策放了货币却转化不成信贷，问题出在银行不作为，而财政政策放了项目转化不成投资，问题出在“官员”不作为，这里的官员包括广义的政府、国企和事业单位人员。传统的“激励相容”机制弱化甚至消失，原有的政府治理体系和官场规则发生变化，以“地方政府锦标赛”为核心的经济运行机制被打破。

目前很多地方基建投资雷声大、雨点小不是因为缺资金、缺项目，而是项目和资金都到位了，没有人积极的去“花”。当然，根本问题不是出在反腐本身，而是与反腐配套的制度设计和激励机制尚未完全建立。打个比方，就像一场比赛淘汰了不会飞的鸟，但却没有把鸟放出笼子，结果是鸟依然不会飞。下一步应该通过配套改革，把飞鸟的潜力真正释放出来。

(1)改革公务员薪酬和人事制度。高薪虽不一定养廉，低薪也不一定养懒，关键是让薪酬和人事浮动起来。首先，薪酬与工作绩效挂钩，而不是论资排辈。根据世界经济论坛的评估，新加坡是全球政府效率最高的国家(卡塔尔排名第一，但其体制特殊不具有参考性)。很多人说新加坡政府效率高是因为高薪，但其实不是，关键还是新加坡推行的“Meritocracy”(任人唯贤)制度，也就是把公务员的薪酬和晋升与工作绩效挂钩，而不是年资。为了考核公务员的绩效，新加坡政府甚至引入了壳牌公司的HAIR评估体系，值得借鉴。其次，薪酬与客观的购买力挂钩，保持合理的相对工资水平。同样的薪酬在不同时期、不同环境下购买力完全不同，应及时根据通胀、平均收入水平的变化做出调整。第三，打破铁饭碗，怠政者能下，勤政者才能上。

(2)改革国有企业薪酬管理制度。国企改革的方向虽不是私有化，但必须市场化，。尤其是在雇员的薪酬管理方面，应该尽可能的市场化，这和国有资产流失没有关系。现在的高管限薪略显简单粗暴，有点头痛医头脚痛医脚的感觉。结果很可能是打击了人才的积极性，增强了庸才的懒惰性。改革的思路应该是交给市场决定，如果一定要管，最好是不管上限，管下限。

(3)改革事业单位薪酬管理制度。事业单位的角色介于政府机关和国有企业之间，在各国的市场经济体制中并没有可以参考的样本。下一步要分类，一部分公益性较强、不适合按市场机制来运行的事业单位可以向政府机关靠拢，参照公职人员，但另一部分可以用市场机制来运作的事业单位可以逐步改制为企业，按市场化规则来进行管理。

(4)调整央地财政关系激发地方政府积极性。伴随着经济调整的阵痛，1994年分税制改革导致的制度性矛盾也越来越激化。一是财权与事权不匹配。分税制将财权向中央集中，同时中央又利用其行政优势将教育、医疗等本应由中央政府承担更多的事权向地方转移，加重了地方负担。二是容易引发负向激励。如营业税为地方税种，企业无论盈亏与否只要在经营，地方政府都能征收营业税，地方政府有激励降低准入门槛吸引投资、提高退出标准维持企业经营。地方政府干预也是钢铁、水泥等产能过剩行业去产能进程缓慢的原因之一。三是财政资金投放不畅。中央对地方的转移支付是地方政府最重要的收入来源，可分为一般转移支付和专项转移支付，专项转移支付只能按特定用途使用，2013年专项转移支付占地方财政收入的27%。当由于项目变更等使得专项转移支付无法按原定用途使用时，便造成财政资金存积。2013年审计署重点审计的9个本级和9个市级财政存量资金共计7653亿元，有26.74%的资金已无法按原有用途被迫限制。

下一步必须通过财税改革理顺央地关系，为地方政府增收减负，提高地方政府的积极性.一是适度扩大地方政府对现有财政资金的支配权。扩大向地方财政的转移支付、提高一般转移支付比例，使地方政府有更大权限支配财政资金。二是适度提高地方财政收入比例。一方面新增地方税种，比如房地产税；另一方面适当扩大共享税中地方财政分享比例。

二、放松管制，大幅降低服务业门槛，以市场力量突破供给瓶颈。

服务业是未来中国经济和社会的双重稳定器。(1)拉动增长，稳定经济.2013年以来，中国的服务业占比已经超过第二产业，今年服务业对经济增长的贡献率更是接近60%，创历史新高。但目前中国服务业占比还不到50%，而从成熟经济体的经验来看，这一比例均在70%以上。(2)拉动就业，稳定社会。国家统计局根据近两年数据测算得出，第三产业每增长1个百分点能创造约100万个就业岗位，比工业多50万左右。

服务业的发展离不开金融、教育与医疗三驾马车，而他们的发展瓶颈不是需求不足，而是供给不足，下一步必须通过供给端的开放来解决：

(1)金融业开放。以银行业为例，中国已经完成利率市场化，其目的是降低社会融资成本，但这其实有一个非常重要的条件：就是银行业要足够开放，供给要足够重组。如果银行业依然供给不足，那么融资人在面对银行时依然没有议价能力，利率管制的放开反而会推高融资成本，违背改革的初衷，因此必须降低准入门槛。

1997年金融危机之后的韩国提供了有益的经验。一是资本市场向外国投资者扩大开放，保障外国投资者投资股票的收益汇往国外权限，扩大外国投资者股票投资限额，完全开放了国债、公债、特殊债、短期公司债券等债券市场。二是放松外资对金融体系的持股比例，2003年9月外资银行控股率达到30%，外国投资者已成为众多韩国商业银行的主要股东。三是《资本市场法》允许混业经营，扩大金融企业的业务范围，通过扩大参与主体促进竞争。

(2)教育良性市场化。同金融业一样，我国教育由政府主导，财政对公立学校提供补贴。私立教育机构经营业绩与其教学质量直接相关，市场机制使得教职工有激励提高教学质量。而公立学校教职工未能获得市场化的收入，缺乏有效激励机制。放松教育行业准入门槛，促进行业竞争，在提高教学质量的同时还能减轻财政负担。

上世纪80年代美国掀起了一轮教育市场化浪潮。一是成立特许学校，特许学校拥有充分的自治权与办学权，通过学校内部改革实现了有限的市场化。二是实行学券制，学生可以用学券支付任何政府所承认学校的学费与其他教育费用，促进私立学校与公立学校之间的竞争。三是发展民营教育集团，如成立于1992年的美国爱迪生公司1998年上市，成为美国最大的教育集团之一.

(3)医疗增量民营化。发展民营医院，地方政府、医院、患者和社会资本均能从中受益，一举多得。对地方政府来说，公立医院多为事业单位，需要大量补贴，民营医院有助于减轻财政负担。对社会资本来说，尽管医院可能是非盈利的，但可以通过整合上下游医疗设备、药品等产业链，通过医院定向采购的方式销售设备与药品，上游产业链所获利润来弥补医院经营的亏损，实现盈利。对医院工作人员来说，医护人员有激励参与医院转制，一方面可获得市场化收入，另一方面工作年限可不再受年龄和编制限制。对患者来说，社会资本管理与运营效率更高，可以缓解看病难的问题。

美国医院便是“私有为主，公共为辅”，2013年私立医院占美国医院总数的85%，所提供医疗保障服务覆盖全美58%的人口。市场化一直是美国医疗产业发展的方向：一是民众对政府干预医疗市场存有根深蒂固的戒心，政府原则上不干预医疗市场。二是医疗保险覆盖民营医院，患者在民营医院能享受到与公立医院相同的保险额度。三是对民营医院提供经费支持，非营利性民营医院捐助者享受税收减免待遇。四是民营医院享受税收优惠。盈利性民营医院股东对符合条件的股息享受税收优惠和资本利得享受税收减免；非盈利性民营医院具有政府承认的免税资格，享受特殊的税收优惠政策。

三、扩张财政，提高赤字发债减税，从需求端解决产需不匹配。

名义上“积极的财政政策”目前还不够“积极”，其根源在于财税体制的束缚。财税体制目前有两大问题：一方面缺钱，另一方面是钱又花不出去。缺钱是因为经济下行期财政收入大幅受限，而中央对财政赤字率容忍度较低，钱花不出去是因为中央地方之间财政关系没捋顺，地方政府自由度较低，没有积极性去花钱。解决这两个问题需要一方面扩大财政赤字，另一方面调整央地财政关系。

私人部门被动去杠杆的过程中公共部门应该加杠杆对冲，是所谓逆周期调节。但目前来看，积极财政一点都不积极，未来仍有很大的改进空间。2015年前三季度的名义GDP增速才6.6%，而财政收入的增速仍有7.6%。2014年的财政赤字率仅为2.1%，2015年的财政赤字目标虽然提高到2.3%，但仍远低于国际警戒水平3%，也明显低于我们在2009-2010年的水平，下一步可以继续扩大财政赤字。

1、扩大政府发债规模

从中央政府角度说，可以增发专项国债和特别国债。不管是特别国债还是专项债，都是由中央作为加杠杆主体把闲置的资金利用起来，要么用于补充国有商业银行资本金(比如1998年8月向四大国有行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金)，要么直接用于公共投资(比如财政部于1998年9月面向四大行发行了1000亿、年利率5.5%的10年期国债，专项用于国民经济和社会发展急需的基础设施投入)，是刺激宽货币向宽信用扩张的有效方式。从现在的情况来看，中央可以先发行专项国债，对接一些需要中央牵头的基础设施建设项目，比如交通、水利、棚户区改造、地下管网等。加大对中西部地区基础设施建设、农村基础设施建设的支持力度。今年的6000亿专项金融债由国开行和农发行发行、中央财政贴息，用于城市基础设施建设，实际上发挥了专项国债的作用，可以作为一个过渡工具，继续扩大规模。

从地方政府角度说，可以把正门开大一点，提高地方债发行额度，并做好配套制度改革。堵完歪门之后必须开正门，地方政府债券融资成本低，且不存在期限错配问题，应当适度扩大规模，用于一些有价值的基础设施建设。目前大部分地方债用来置换存量，除了3.2万亿的地方置换债，2015年的地方政府债券发债额度仅有6000亿，而美国一年的市政债规模接近2万亿，下一步应该放出更多的地方债用于增量项目建设。当然，配套改革必须同时推进，比如，必须提高地方政府的财政透明度，尽快编制和披露地方政府资产负债表。退一步讲，如果配套改革推进较慢，可以继续由中央代发。

2、大规模减税

大规模减税是从收入端宽财政，相比支出端的财政刺激，减税可以避免财政定向支出带来的资源配置扭曲。此外，减税和其他财政刺激一样，可以扩张总需求：第一，减税有助于增加劳动者的边际收入，提高劳动者工作积极性；第二，提高资本的边际回报率，增加企业家固定资产投资与科研投入的意愿。而劳动、资本与科研投入的增加，三者均能提高社会总产出。第三，从需求端看，减税增加了居民部门的可支配收入，而居民部门相对于政府而言使用资金更有效率。

“里根经济学”应对滞胀的核心就是大规模减税。1981年参众两院通过《经济复兴税收法》，里根总统的减税行动开始，被称作是美国历史上规模最大的减税行动。里根减税行动主要包括大幅下调个人所得税税率、个人所得税指数化、加速固定资产折旧。减税刺激了消费和新设备投资：(1)个人消费支出对GDP的拉动率从1982年的0.86%快速上涨至1983年的3.54%；(2)1982年以来对新工厂和设备的实际投资每年增长15.4%，为二战结束后没有过的速度。1984年美国GNP增长率为6.8%，为1954年以来最高增速。

当前我国税赋比重过高、税收制度存在诸多制度性缺陷，已越来越难以适应经济发展，亟需改革。

(1)调整个人所得税税率。个人所得税边际税率最高的国家为瑞典，其最高税率为56.6%。中国最高税率为45%，与美国持平但高于大多数发达国家与新兴市场，过高税率对高收入人群形成了逆向激励。《经济复兴税收法案》将美国最高边际税率由70%一次性降至50%，1987年再次下调至38%，1988年又降至33%。据统计中等收入纳税人平均税率降低了1/3，数百万低收入者不再支付任何个人所得税。

(2)提高直接税比重，减少重复征收。间接税不由纳税义务人实际承担，被转嫁至最终消费者，在转嫁环节中易重复征收。此外由于间接税具有累退性，过高比例的间接税无形中加大了收入分配差距。尽管近年来间接税比例有所下降，但仍处于较高位置，2013年间接税比例为62%，高于45%的世界平均水平。未来增加直接税比重是税收改革的方向之一。

(3)个人所得税指数化。现行个人所得税税收制度在2011年确立，通货膨胀使得在非指数化税收体系下，纳税人随着名义收入的增加进入更高纳税阶层，实际税收负担加重。国际上，主要发达国家均实行了个人所得税指数化。《经济复兴法案》对美国个人所得税进行了指数化，按每年物价指数的涨幅，自动确定应纳税所得额的纳税扣除额与所适用税率。

(4)加速固定资产折旧。新兴行业尤其是高科技行业，前期固定资产投资大、回报周期长，在国内间接融资为主体的融资体系下，过长的固定资产摊销周期增加了企业初期税赋压力，不利于企业成长。对于新兴行业，应加速固定资产折旧，减轻企业税收负担，为企业发展创造空间。美国《经济复兴法案》采用了实行折旧补贴的“加速成本回收制度”(ACRS)快速摊销成本，确定的折旧期分别为3年、5年、10年与15年，是美国历史上折旧年限最短的折旧方法，如厂房建筑折旧期由32-42年缩短为10-15年，机器设备折旧期由5-15年缩短至5年，汽车折旧期缩短为仅3年。

(5)分类税制向综合与分类相结合的税制转变。现行税收制度将收入按来源不同分11类，并按相应的扣减额与税率计征个人所得税，加剧了收入分配差距。未来税制改革方向应对部分所得项目实行综合计税，并将纳税人的按揭贷款、赡养抚养等家庭负担计入抵扣因素。

四、压缩过剩，加快企业重组并购，从供给端解决产需不匹配。

经济危机的实质是“过剩”，表现为产需不匹配。不解决产能过剩，就不可能走出危机。去产能我们喊了多年，但从宏微观的指标来看，传统产业的去产能还远远没有完成，甚至说还没有完全开始。最明显的指标是工业品价格。PPI已经连续43个月负增长，远远超过了上一轮去产能周期的31个月。曾经5000多元/吨的螺纹钢现在跌到不到2000块，平均一斤还不到1块钱，真正的白菜价。如果看不到PPI触底转正，如果钢铁还在当白菜卖，就说明去产能还有很长的路要走，经济不可能彻底走出危机。

很多决策者对去产能闻之色变，认为去产能就是“破”，意味着砸机器、倒牛奶，社会动荡，但事实上，去产能也是“立”，通过并购重组，可以有效缓解去产能的阵痛，同时重塑企业活力。相比砸机器倒牛奶的暴力去产能，这种方式对当下的中国更为适用。结合国际经验和中国困境，政府可以从以下几点寻求新突破：

(1)推动大巨头整合重组，可以从央企整合开始。从美日韩等国的经验来看，化解产能过剩的过程一定伴随着行业寡头的整合和超级巨头的诞生，要么大并大，要么大吞小，这有助于避免恶意竞争以及产量决定上的囚徒困境。以产能过剩最为严重的钢铁行业为例，日本第二大和第三大钢铁公司日本钢管公司(NKK)和川崎制铁公司于2002年合并组建JFE控股公司，将前四大钢铁企业的产量占比提高到75%。韩国前三大钢铁公司集中度接近90%，其中浦项制铁一家就超过60%。美国最大的美国钢铁公司(USS)由卡内基和联合钢铁等十几家公司合并而成，曾占据60%以上的产量。

(2)降低并购重组的制度交易成本。一是监管机构放权，使并购重组更多由市场因素决定而非行政审批。二是明晰各监管机构权限，避免多方重复监管增加并购相关重组企业成本。三是简化相关法律流程与环节，降低并购重组的时间成本。

(3)发挥金融体系尤其是资本市场的力量。一是充分发挥资本市场的融资功能，使企业能够获得较低成本的资金参与兼并重组。二是充分发挥资本市场的定价功能，并购交易中一个重要问题就是估值，而如果被并购的目标企业已经上市，那么市场自然会给出公允的定价。三是充分发挥资本市场的监督功能，信息披露制度使并购交易相对公开阳光化。

(4)实施过渡期保护，为并购重组赢得时间。在企业并购到形成新的赢利点之前，可以由政府实行一定的产业保护。2001年6月美国政府开始对钢铁行业实施保护，为行业提供喘息之机。一是努力化解全球过剩产能；二是努力消除市场不公正现象；三是按照1974年的贸易法第201条条款对实施保护调整，并最终于2002年3月开始对部分进口钢材实施为期3年的关税配额保护。

五、稳定房市，组织中国版住房银行，盘活存量惠民生去库存。

房地产既不应该被神圣化，也不应该被妖魔化。短期来看，稳定房地产市场是避免系统性金融风险的必要条件，房地产不稳，则中国经济不稳。中长期来看，中国虽然已经迎来劳动力人口和婚龄人口的拐点，但城镇化的进程还远远没有走完。有人拿中国的房地产市场和1990年的日本以及2007年的美国相比，但中国目前城镇化率只有55%，与日美当时70%和80%的城镇化率还有很大差距，中国的房地产还有很大空间，简单来说，还有相当一部分人没有满足基本的住房需求。

对政府来说，房地产既是一个经济问题，更是一个民生问题，必须想办法对合理的住房需求进行支持，其中最重要的就是信贷融资支持。大萧条时期胡佛政府为了稳定住房市场，成立联邦住房贷款银行系统、设立破产救助机构和联邦住房管理局、成立房利美等住房金融机构，有效缓解了房地产市场的下行压力，最终实现了房地产软着陆。借鉴国际经验，中国应该着力从以下几个方面稳定房地产市场：

(1)尽快成立中国版住房银行。过去两年中国政府采取了一系列稳定房地产的措施，但从数据来看，增长最快的是高端住房，真正的刚需住房并没有明显改善。核心原因是商业银行在目前负债成本高、负债期限短的情况下不愿意做低收益、长期限的房贷，房贷利率相对年轻的刚需人群来说还是偏高，额度还是偏低。理论上，低成本的公积金贷款是对商业银行房贷的一个有力补充，但受额度和贷款条件等的影响，并没有完全发挥作用。比如，北京的公积金贷款额度最高120万，即便是首套房，也只能对应160万的房子，这在北京基本没有，所以公积金贷款很多时候是虚设。这不能怪公积金中心，更不能怪商业银行，根本问题在于我们没有专门的住宅金融机构。下一步可借鉴美国的两房模式，成立中国版住房银行，通过购买商业银行的房地产抵押贷款，盘活信贷资产存量，改善商业银行的资产负债结构，提高其放贷意愿。

(2)改变保障房供应模式，购买存量，加快商品房库存消化。当前全国商品房库存处于历史高位，在建+待售面积超过60亿平米，按照33平米的人均居住面积，透支了接近2亿人口的需求。稳定住房市场的首要任务是加快存量商品房库存消化，如政府购买商品房转为廉租房或自住性商品房、限制房地产高库存地区新项目审批等。1937年美国通过首个住房法案，联邦政府资助公共住房，以解决低收入阶层住房短缺和改善居住条件的问题。公共住房计划一直持续到60年代，有效刺激了美国住房需求。

(3)矫正房地产市场的制度扭曲。一是增加城市开发中住宅用地比例，降低购房成本，稳定需求。中国高房价收入比，与城市限制住宅用地供给比例，把过多的土地浪费于工业用地有直接关系。二是改革户籍制度，让人户分离的农民工真正实现城市化，为合理的购房需求扫除障碍。

六、推广PPP，改善投资环境，政府向社会资本让利。

通过PPP和混合所有制加强政府资本与社会资本合作，或者更准确的说，政府向社会资本让利，是应对当前中国经济困境的必然选择.(1)解决政府资金不足的问题，应对经济下行尤其是房地产下行背景下的财政收入和土地出让收入下滑。(2)解决政府主导项目和服务的低效问题，政府直接提供基础设施和公用事业，与私营部门提供相比在成本控制、生产效率和服务意识等方面均有差距，借助社会资本的参与，可以提高公共建设和服务的效率。(3)解决私人部门投资渠道匮乏的问题，传统产业衰退，无风险利率下行，实体经济进入资产荒，PPP和国有企业的股权可以提供一个新的投资渠道，而且适合长期资金。

对中国来说，国企私有化并不现实，更现实的是通过混合所有制，而PPP其实也是混合所有制的一种重要形式。2014年43号文颁布后，各级政府大力推广PPP模式，全国共计推出了3.4万亿的PPP项目，但到目前为止所推出项目签约率仍不足三成。为改变这种情况，我们应该从以下几个方面入手。

(1)厘清中央层面的PPP顶层设计与领导机制。PPP作为一项新兴事物，必须明确顶层设计。从中央来看，现在发改委和财政部都出台了PPP相关文件和示范项目，两个机构之间的权责划分并不明确。从英国、澳大利亚、韩国等PPP较为成熟的国家来看，都有国家层面的PPP中心，而这个中心大部分设置在财政部，也有一部分独立于财政部之外，从中国的国情出发，建议还是由国务院设立能统筹所有PPP相关工作的领导小组，办公室可以设在财政部或发改委，与PPP工作相关的部委接受其统一指导。

(2)完善相关法律体系，改善PPP制度环境。PPP推广工作进展缓慢，很大程度上源于社会资本对政府信用等PPP项目的潜在风险心存戒备，观望情绪严重。2011年亚洲开发银行一份PPP制度环境成熟度的评估报告中，中国得分49.8分，与PPP应用成熟的国家，如澳大利亚(92.3分)和英国(89.7分)差距很大。为推进PPP发挥其巨大的潜力，需要改善PPP制度环境，理清价格机制、财政承诺和预算衔接等问题，以立法的形式保障社会资本的利益。

(3)投入财政资金进行项目可行性分析.PPP项目涉及融资结构设计、项目过程纠纷处理、豁免移交以及项目结束后与政府交接等工作，具体操作非常复杂，在决定是否参与前通常需要请专业咨询机构做科学的可行性分析。根据国外经验咨询成本通常占项目总投入的1%-2%左右，而PPP项目动辄数亿甚至几十亿，尚未参与即需支付高额的咨询费用，使得部分企业对PPP项目望而却步。可通过投入财政资金对项目进行科学的可行性分析，降低企业的参与成本，扩大项目参与主体。

(4)为PPP项目投融资提供政策支持。由于PPP的公共服务属性，社会资本只能从投资中得到合理而非超额的收益，通常收益率在8%—10%，与较高的融资成本相比，PPP项目对社会资本而言吸引力不够。可通过提供信贷优惠、项目收益资产证券化、发行项目收益债等方式，为PPP项目提供融资支持。英国在推广PPP工作中，成立了养老金投资平台、提出英国担保计划和临时合作贷款、为英国保险协会成员参与PPP模式提供便利等方式向PPP项目提供资金支持。

七、科技转化，组建国际级科研中心，打造产学研资本市场整体产业链条。

从要素投入驱动向全要素生产率驱动转型，最关键的动力一定是来自技术创新。尽管近年来中国科研投入持续增长，但与发达国家相比，中国科研投入仍需加强，使得组建独立的、国家级的科研中心有必要且有余地。根据《2013年全国科技经费投入公报》，2013年全社会研究与实验发展经费为1.18万亿，首次超越日本成为全球第二大科研投入国，R&D投入占GDP比例为2.01%，但与韩国、芬兰等国家接近4%的水平仍有较大差距。

技术创新一方面需要资本市场的市场化激励，另一方面也离不开政府的整合和支持，尤其是一些重大科研项目的短时间攻关。近几年最火热的3D打印等技术之所以诞生在美国，不只是因为美国有发达的市场经济，更是因为美国政府在这方面下了大力气。2012年3月美国提出“国家制造创新网络计划”(NNMI)，NNMI是一项旨在解决美国制造业创新和产业化的相关问题的大型项目。2014年美国财政预算给予该项目10亿美元支持。其主要模式是组建各领域的“国家制造业创新研究中心”(National Manufacturing Innovation Institute，简称IMI)。目前美国联邦政府的目标是建立超过15个IMI研究所，从而建立起一个健全的国家创新生态系统，推动新技术从基础研究过渡到制造应用。

美国“重振制造业战略”为中国正在实施的“制造业2025”提供了以下启示：

(1)组建独立的国家级科研中心。美国的这些15个创新中心全部由政府新出资建立，是一个相对独立的国家级中心，机制更为灵活，充分整合了企业、政府和科研机构的资源。中国现有还是主要借助科研院所和大学，但这些机构都是事业单位，机制僵化，不适宜创新。下一步应在现有的中科院等国家级科研单位、高等院校之上，组建独立的国家级科研中心，赋予其充分灵活的机制和政策，通过税收、签证等制度的优惠条件，充分聚集国内外的优秀人才和企业资源，实现产学研一体化。

(2)采取政府出资和市场筹资相结合。美国的这些创新中心一开始是完全政府出资，但政府支持不是长久之计，政府资金支持采取逐年递减的方式，并且规定5到7年后，这些中心完全依靠自筹资金运行。他们的资金来源可以包括研究机构、研究机构的成员、各级政府、私企和个人捐助等，招募资金的方式可以多样化，如会员费、服务活动费、知识产权版税、联合研究合同或按成果比例分成合同等。

(3)管理上也采取政府和市场相结合，设立联合领导委员会。美国的创新中心内部的领导是由经过国家专家委员会筛选的美国本土的、独立的、非营利机构，负责组织研究、人力分配和基础设施布局。同时，15个创新中心将通过一个由政府、科研机构和企业人士组成的领导委员会联合起来，共享基础设施，互通技术有无，以降低技术推广和应用的风险。

(4)结合各地资源禀赋和技术优势合理布局。成立科研中心，最终还是为满足生产生活需求，因此科研中心要合理布局，与所在地的资源禀赋和技术优势匹配，以更好服务于生产与生活。美国目前的9个创新中心分布在不同州，与所在州的产业领域技术联动性很强。

(5)对现有的科研机构进行制度改进，促进产、学、研一体化。很多科研院所还属于事业单位，薪酬和编制上都很僵化，严重束缚了其创新能力。下一步我们必须加快科研院所改制的步伐，通过资产证券化、混合所有制等模式，做好人才激励和市场化管理，激发创新潜力。

八、守住底线，打破刚兑清理不良，传递风险信号顶住压力倒逼改革。

1. 大胆清理不良资产，激活商业银行体系

货币政策失效的症结出在商业银行惜贷，商业银行惜贷的症结出在不良资产。现在的商业银行体系就像一个得了癌症的病人(不良资产就是他的癌细胞)。医生目前开出的药方是严控癌细胞扩散(监管层严控不良资产，考核不良资产率)，病人(商业银行)也出于恐慌少吃一切可能致癌的物质(对大部分贷款都慎之又慎，惜贷情绪严重)。这种方法看上去无可厚非，但实际上这种方法仅能用来预防，现在癌细胞已经产生的情况下(实际的不良资产远高于爆出的水平)，反而会加速病人体质的恶化(惜贷导致经济更差，经济差导致银行资产质量进一步恶化)，形成恶性循环。

打破这种恶性循环的最佳方法是果断切除癌细胞，即大胆清理不良资产，拖延的时间越长，癌细胞扩散的范围越大，最后治愈的难度就越大。2008年美国应对全球金融危机和90年代末朱镕基总理应对亚洲金融危机之所以成功，都是因为果断切除了癌细胞。

(1)不管是监管层，还是银行管理层，都应该发挥逆周期调节作用，允许金融风险的有序释放，而不是顺周期，强化银行的惜贷情绪。病已经得了(实体经济导致银行资产质量恶化)，就不可能不扩散(不良率有攀升压力)，医生要客观看待和容忍癌细胞的扩散(监管层应放松不良率的考核)，强化底线思维，避免系统性风险，免得让病人过度惊慌，因噎废食(惜贷).

从政府监管层来说，应适度放松不良率等监管指标的考核。90年代末亚洲金融危机期间，国有银行不良贷款率达到30%(实际应该在35-45%)，而现在商业银行的不良贷款率只有1.5%，银行业金融机构也只有1.8%，甚至远低于国际上5%的警戒线。这并不能说明没有风险，反而是说明我们在躲避风险，掩盖癌细胞的真相。

从银行管理层来说，应适当处理对雇员的历史问题考核，大环境造成的资产质量问题不能完全压在一个客户经理身上。

(2)加大冲销坏账的力度和速度。冲销坏账相当于切掉癌细胞，从头再来。冲销需要充足的拨备，现在银行的整体拨备水平虽然有所下降，但还有200%左右的水平，有相当的空间。1997年至2000年间，四大国有商业依法共冲销1700亿元呆账与坏账。参考当时的经验，一是对破产的企业坏账要尽快冲销，二是对于和优良企业兼并的企业未付利息部分可作为坏账冲销，为企业的再生创造条件。

(3)组建地方资产管理公司，剥离有毒资产。冲销坏账在实际操作中流程复杂，需要时间，最直接的方式还是通过资产管理公司直接把不良资产切走。美国在1989年曾建立“重组信托公司”(RTC)来处置储贷机构危机。亚洲金融危机期间，中国政府仿照RTC经验成立四大金融资产管理公司，专门处理四大国有行的不良资产，并实行将债权转换为股权。四大资产公司在1999年和2003-2005年两次大规模剥离政策性债务和不良贷款，共剥离债务2.58万亿元，给银行甩了大包袱，贷款意愿逐步回升。

当前形势下，除了继续发挥四大资产管理公司的作用，必须做大地方版AMC规模和业务范围。目前已有15家地方版“坏账银行”，但业务都集中在所在省市的不良资产收购与批量转让。应加快地方版AMC的扩容，争取各省市均有地方版AMC，并扩大业务领域。

(4)通过多种手段补充银行资本金。切除癌细胞一定会导致供血不足(资本金缺口)，必须及时补充血液(资本金).一种方法是借央行和政府的钱来补。央行虽然不能直接给资本金，但是可以绕路。比如1990年代末央行连续大幅降准，大型商业银行存款准备金率在维持10年的13%后，在1998年大幅下调至8%。然后四大行用降准所释放资金购买了2700亿元特别国债，财政部用此资金向四大行注资，使其资本充足率从5.86%上升到接近8%，以满足国际清算银行8%的规定。另一种方法是借市场的钱来补。现在市场其实也不缺钱，银行可以通过发行债券、优先股的方式向市场筹资。

(5)加快不良资产的资产证券化(NPAS)。通过打包分层等合理的结构化产品设计，把高风险的不良资产盘活变现。美国RTC在上世纪80年代曾成功通过N系列计划盘活不良资产，后来各国纷纷效仿，主要是通过立法规范、调整会计和税收准则等方式支持不良资产的资产证券化。

2. 彻底打破刚性兑付，走出债务黑洞。

经济繁荣期，各国政府往往会通过信用担保扶持本国产业，但随着经济进入低迷期，政府信用担保的弊端愈发凸显：(1)产生挤出效应，扭曲资金配置。比如，银行宁愿把贷款放给低效的国企，也不放给有前景的私企。(2)催生庞氏融资，推高融资成本。庞氏融资需求导致资金需求异化，资金成本居高不下，反过来又会扩大债务雪球。(3)吞噬企业利润，加剧金融风险。融资成本高企损害经济的内生增长动力，又反过来倒逼政府通过信用担保扩张需求，债务雪球越滚越大。(4)无风险率高企压抑股权等风险资产表现，不利于发展直接融资和经济转型。

打破刚性兑付触动了既得利益，推进起来困难重重。在这方面，韩国曾经有过成功的经验，有以下几点值得借鉴：

一是抓住危机的机会，倒逼改革破局。韩国60年代开始信用担保，其恶劣影响到70年代就已经暴露无遗，但在歌舞升平的时代，改革无人推动。直到亚洲金融危机爆发后，内外交困的局面大大降低了改革的机会成本，也加强了改革的呼声，金大中总统借机临门一脚，最终完成惊险的一跃。中国已经错过了2008年危机的机会，但美联储加息背景下的新一轮新兴市场危机才刚刚开始，我们不能再错过这一次机会。

二是抓住典型杀一儆百，让大而不倒的企业倒下去。打破刚性兑付的目的不是让很多企业倒闭，而是表明政府的立场，要表明这种立场，就必须拿典型开刀，杀一儆百。金大中总统当时拿韩国第二大财阀大宇集团开刀。大宇在当时有9360家合作企业，涉及雇员50多万人，被普遍认为“大而不倒”，因此即使在1998年濒临破产之际，大宇集团发行的17万亿韩元公司债和中票仍被投资者抢购。但金大中总统的决心远超市场预期，1998年大宇集团无力偿还800亿美元的到期债务，政府并未提供信贷支持，大宇王朝终于在当年9月坍塌。

三是建立配套的社会安全垫，防止次生社会危机。比如在危机后银行坏账率一定会飙升，甚至有银行倒闭，为了避免对老百姓储户的冲击，韩国在危机后引入存款保险制度，保护了储户利益，为实现破除政府信用担保创造了条件。

九、制定规则，主动二次开放，强化对国际规则的影响力。

新常态之下，要想实现“全面深化改革”，必须“全面扩大开放”。新常态下的第二次开放必须要有不同于第一次开放的新思路。过去对外战略的重点是“韬光养晦”，被动接受规则，现在的重点要转向“有所作为”，主动改变规则。十八届三中全会《决定》在提到涉外经济体制改革时，首次提出“加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革”，背后的含义其实是从规则的“接受者”变成规则的“改变者”(game changer).

一是主动改造多边贸易制度。加入WTO曾在国内引发争议，但事实证明，正是WTO带来的全球化红利让中国迅速崛起为全球第一大出口国和第二大经济体。为了改变这种局面，欧美等发达国家正在加快推进以TPP+TTIP为代表的新规则。历史上，为了应对二战后由于国防支出放缓导致的经济下行压力，美国积极推动促成了关税及贸易总协定(GATT)的成立。中国在这方面也不能坐以待毙。一方面加快与各国尤其是发达国家的双边自由贸易协定和自贸区建设(FTA)，比如中国与瑞士、新西兰和韩国的自由贸易协定。另一方面加快推进多边贸易协定和贸易区建设，比如中国-东盟自贸区以及区域全面经济伙伴关系协定(RCEP).

二是主动改造多边金融机构。目前全球金融体系仍然是二战之后由美欧日主导建立的旧体系，与当前的全球经济格局不匹配，中国等新兴经济体的话语权严重缺失。金融危机之前，中国在世界银行、IMF等多边机构中的投票权甚至不到4%，同时，在世行的投票权也从只有4.42%，成为第三大股东国。中国这种边缘地位明显与其经济地位不相匹配。中国现在也需要自己的金融阵地，必须推动现有国际金融体系改革。一是加快国际货币基金与世界银行的投票权改革，改革美国的一票否决权。二是加快亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家银行、上合组织银行等国际投融资平台的建设。

十、活跃思想，广开言路鼓励建言，激活思想市场凝聚社会共识。

古今中外，任何一个成功的政府都必定会广开言路，集思广益。百花齐放、百家争鸣，是经济社会进步的必要条件。过去是琅琊阁里的麒麟才子为君主提供锦囊妙计，现在也应该有智库的专家学者为政府献言献策。中国不仅需要“江左盟主”，更需要很多个“琅琊阁”，出现一批“麒麟才子”。

中国的智库建设任重道远。根据《全球智库报告2014》，2014年中国有智库429家，而美国则高达1830家。全球顶级智库前150名中，仅有7家中国智库入围，排名最高的中国社科院位列全球27名。在全球前10名的智库中，美国独占8席。

(1)提高官方智库的包容性。国际前十名的智库只有两家有官方背景。但中国目前的智库仍以官方智库为主。官方智库有其局限性：第一，政府对其提供全额拨款，在工作中容易自觉或不自觉地将宣传政府政策作为主要任务，而难以提供具有前瞻性与时效性的研究成果。第二，根据挂靠机构的不同，往往代表不同部门的利益，有屁股决定脑袋之嫌。西方的官方智库则大多相对独立于其他政府机构，以承担政府委托的研究课题为主要模式，更容易做出独立的前瞻性思考，如美国对外关系委员会在二站结束不久发表的报告《论苏联行为的根源》，帮助美国政府确立了此后近40余年遏制苏联战略的基础。因此，官方智库应当做出两点改变：第一，充分调动民间的研究力量，增强研究的包容性和多元性。第二，尽量独立于各个部委之外，不要牵涉部委利益。

(2)发展壮大民间智库。我国智库体系由官方智库主导，民间智库建设落后，而美国的顶级智库基本全是民间智库，排名第一的美国布鲁金斯学会、排名第三的美国卡内基和平基金会均为民间智库。与官方智库相比，民间智库在接受官方委托课题时更易于保持客观公正，所研究课题也更接近微观企业的生产与经营，因此中国亟需发展壮大民间智库。一是将智库纳入创新类企业，享受优惠税收等政策。二是打破智库工作的玻璃门，推动政府政策咨询与民间智库合作，激活思想市场，让思想引领中国前行。