自2013年底全国财政工作会议提出推动PPP(政府和社会资本合作)以来，PPP以崭新的面孔示人，并在短短四年里，规模快速扩张至逾十万亿。

公开数据显示，截至2017年11月末， PPP项目管理库项目6874个，投资规模约10.3万亿元，落地项目2587个，投资额4.4万亿元。

但在快速发展中，行业乱象丛生，各类名股实债的PPP项目粉墨登场，中介咨询机构遍地开花，地方政府滥用PPP的问题也层出不穷。

这也引来监管的关注。

2017年里，财政部、发改委等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等一系列监管文件的出台，意味着政府正在加紧防范PPP的变异。

中介跑马圈地存误导地方滥用PPP

PPP的火热，可以从咨询机构的爆发式增长看出端倪。

“过去一年PPP太火了，大家都跑出来创业，一家业内有名的咨询公司去年因为PPP收入5个亿，一年做了400多个案子。”一位PPP咨询公司创业者对21世纪经济报道记者表示，PPP是一个新事物，专业人才很匮乏，团队能够处理的咨询案子有限，一般咨询公司很难做到这么大的规模。

该人士称，之所以能大规模开展业务，是因为前述公司“在高校开展毕业生PPP论文专项计划，通过奖金鼓励毕业生研究、学习PPP，通过论文成果挑选优秀的毕业生招为实习生。”

“一个总监带四个实习生的团队方式增加公司生产力，此公司原本90人的团队一年时间迅速扩张到480人。”该人士说。

但“5个亿”、“400多个案子”的说法，也遭到行业人士的质疑。

“现在PPP咨询异常激烈。3年前，全套服务300万;半年前，数字已经降到80万。”北京某国有PPP咨询公司对21世纪经济报道记者表示，其认可PPP咨询行业人才匮乏，行业跑马圈地，乱象丛生的现状，“我们的报告，有人拿过去改改再套点数据，就20万卖给别人。”

无论数据真实与否，咨询机构跑马圈地式发展乱象已是行业共识;而更值得注意的是：中介机构对部分地方政府的误导，出现滥用PPP的情形。

“我们这边有个极其贫困的地方，政府非税收入占到80%以上，他们要做一个公园，因为财力太弱了连BT都做不了，因此想通过PPP包装，运作成示范的项目，等待社会资本方进入。”西南某省一位资深PPP项目从业人士对21世纪经济报道记者表示，但根据PPP合同指南的要求，单纯的市政公园并不具备运营内容，为了顺利包装入库，当地政府在实施项目内容里加入了“地下综合管廊”的建设内容。

而实际上，“地方政府其实就是为了修个公园，沿线几乎没有企业的入廊需求，而且综合管廊不成规模的话几乎就是摆设。为了搭上PPP的政策便车，子虚乌有的综合管廊的投资，甚至超过公园部分的总投。”

“创造运营内容，几乎是中介机构为了通过财政评审和入库单查采取的通用手段，为了PPP而PPP更是这个行业公开的秘密。”该人士对记者说。

国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国现代集团总裁丁伯康对21世纪经济报道记者总结称，PPP模式推进实施中，逐渐出现程度不同的十大乱象：变相包装，伪PPP充斥市场;设置壁垒，隐形阻击民资进入;浪费资源，重复建设机构库专家库;漠视政策，违规担保承诺回购;避实就虚，社会资本跑马圈地;误导舆论，过度神化泛化PPP模式;真假难辨，PPP咨询机构专家遍地;资源错配，基金遍地多数浮半空;污染环境，培训评比收费捞钱等。

“这耗费了大量的政府资源和公共资源，需要尽快整治。”丁伯康说。

“PPP项目基本停滞”

2017年11月16日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，对PPP项目库进行清理，以“防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”，并要求各省级财政部门于2018年3月31日前完成清理工作。

“现在各大银行都把PPP放款给停掉了，股份制银行基本上已经不做PPP业务了，四大行里建行、农行做得比较积极一些，但这两家银行基本上也都是在等待项目库清理之后，才会重启。”前述北京某国有PPP咨询人士对21世纪经济报道记者表示，由于PPP大门暂时关闭，“所以现在整个市场上PPP项目基本上处于停滞的状态。”

而市场亦在观察项目清理可能造成的影响及后续处置措施。

丁伯康对21世纪经济报道记者表示，财政部此次清理项目库具体设定了五个标准，分别是：未按规定开展“两个论证”， 不宜继续采用PPP模式实施，不符合规范运作要求，构成违法违规举债担保，未按规定进行信息公开。

“这次被清库项目数量不会太多”。丁伯康对记者表示，2017年以来已经有一批不合规的PPP项目被清退，根据财政部PPP中心数据，截至2017年9月底，全国PPP综合信息平台项目库退库项目总计973个，因此本次出库项目数量将不会太多;清库截至日前，“各地方仍以整改为主，直至达到入库要求，对限期未整改的予以清库。”

如果项目被清库，项目按不同阶段，会有不同的处置方式。

“尚处于项目准备阶段的项目，由于地方政府未进行采购活动，清理后预计会直接转为其他方式运作或者项目直接中止;正式进入采购阶段的项目地方政府调整运作方式后终止采购活动，需要做相关善后工作;进入执行阶段尚未正式开工的项目，地方政府与社会资本协商转变合作方式或进行解约活动，政府可能需要承担一定的违约责任;正式进入开工建设或后续运营的，可能需要处理的问题较多，需要协商按照政府违约或政府方选择终止方式进行提前终止，相关的纠纷工作比较难以协调处理。”丁伯康说。

“通道”收紧，PPP证券化合格项目稀缺

除了财政部的收紧，金融监管部门亦在捏紧PPP项目的输血管。

“资管新规、银监会55号文和委贷管理办法，包括这个月出的险资投资管理办法，这套监管组合拳出来后，募资会越来越难。”前述北京PPP咨询人士对记者解释称，施工方投标PPP项目时，由于资料不全，通常尚不具备申报国家PPP项目的资格，施工方通常会与信托、基金或资产管理公司等“组成一个联合体去投，这些金融机构本质上就是一个通道”，随着“去通道”化的金融监管新规出台，PPP项目在募集资金上将遭遇较大压力。

实际上，在堵上资金后门的同时，监管部门也早已着手开前门——PPP资产证券化。

2016年，发改委和证监会联合发文，支持PPP项目开展资产证券化。2017年，财政部、央行和证监会联合发布推进PPP证券化的通知，上交所与深交所也公开配套的操作指南。

但从实际情况来看，PPP资产证券化的规模依旧有限，远不能满足这个海量市场的融资需求。

据中诚信国际统计，2017年，上交所、深交所及银行间市场共发行了10单PPP资产证券化项目，总发行规模83.69亿元，单个项目最高发行规模为32亿，最小发行规模为1亿。其中上交所发行总规模75.99亿元，深交所发行规模5.7亿元，银行间发行规模2亿元。

上海一位参与过PPP资产证券化项目的律所合伙人对记者表示，PPP项目资产证券化目前主要存在于：合格基础资产稀缺。

“很难找到合适的资产来做，”该律师说，“很多项目都在建设期，没有合格的现金流;项目公司主体比较弱，需要担保;很多项目未来的现金流都质押给了银行。”

丁伯康亦表示，由于PPP资产证券化需要能够产生稳定、持续现金流的优质资产，如供热、供水、污水处理等公用事业类基础资产，目前PPP市场上的优质基础资产项目依旧较少。

合格项目稀缺之外，持续了一年多的“债熊”抬升了融资成本，是另一重要因素。

据中诚信国际分析，尽管融资方存在融资需求，但在融资成本无明显优势的情况下，项目公司将优质PPP项目进行资产证券化的意愿较低;与其他的较成熟的资产证券化类型项目相比，PPP项目存续期间通常较长，涉及利益方较多，影响因素较多，且此类项目一般要求收益率处于较低水平，在发行规模以及收益无明显优势的前提下，券商作为管理人对于此类项目的推行力度不高。

此外，PPP项目资产支持证券的信用级别依然依赖于外部增信，这样同样增加融资成本。

“近期融资成本高于银行贷款利率，PPP资产证券化大规模放量本身具备较小的可行性，2018年全年会平稳放量，” 丁伯康补充道，“当然，如果对PPP资产证券化项目不加以严格审批、追求数量也可能会引起系统性风险，因此政府亦在积极引导的基础上加以风险控制。”

【作者：黄斌】　(编辑：daisongyang)