自然资源部网站4月10日发布消息称，近日，自然资源部发布《关于2017年国家土地督察工作情况的公告》，2017年督察新发现闲置住宅用地3148宗，23.8万亩，督促地方加大盘活处置力度，加快住宅项目开发建设，维护房地产市场稳定。

在“严格督察违法占用耕地突出问题”一项，公告称发现陕西、甘肃在延安新区、兰州新区存在“削山造城”，大规模违法违规开发未利用地等突出问题，已督促地方政府整改纠正，构建科学适度有序的用地开发格局，推动形成绿色发展方式。

削山造地的现象也发生在甘肃省兰州市皋兰县，当地政府与甘肃浙云海投资发展有限公司签订的一份合作开发《西环路土地开发整理项目协议书》后，实施规模空前的移山、毁田、造地建园区，涉及面积达1万多亩。

整理后的土地开裂，水土流失严重

其中，毁损基本农田1800余亩，而中途因故停工，造成水土严重流失，环境恶化，直接损失达数亿元。

为何皋兰县在国家再三强调“推进永久基本农田建设，全面实行永久基本农田特殊保护，确保到2020年全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩”和保护青山绿水的大背景下，一片片农田、一座座山岭、草原植被大肆改变，落得变成荒漠一片?中国房地产报记者在皋兰进行了详实的调查。这是一个非正面的“愚公移山”故事。

“暗箱操作”2.55万亩土地

3月19日，记者来到皋兰县西环路土地开发整理项目所在地，踏入现场，仿佛置身在无边无际的荒漠之中，“黄沙莽莽，荒芜无边。昂首看天，天空没有一丝云烟。”这就是万亩山岭、草原、植被、良田被毁灭后的场景，令人难以置信。

从卫星地图上看，皋兰属丘陵地貌，境内梁峁沟壑纵横，缺乏平整开阔的土地空间。地势为北高南低、西高东低，呈西北向东南倾斜，以山脉连绵、沟壑密集为主要特征。如果要在地面搞建设，的确需要开挖山体，别无选择。在自然地理环境面前，没有构建起国家要求的科学适度有序的用地开发格局，这是一个灾难性后果。

据知情人透露，皋兰县域土地利用匮乏，经济发展滞后，以仓储、物流、加工、制造、配送、环保等产业基地为名“包装”后，通过推荒山、填沟壑、毁草原、占耕地等方法来招商引资，整理开发后的土地再出让获利。

“为了加快地方经济发展，实现地企双赢。”皋兰县政府(甲方)与甘肃浙云海投资发展有限公司(乙方)签约了一份《西环路土地开发整理项目协议书》(以下简称“开发协议书”)。签约时间为2013年7月2日。该协议是中国房地产报记者几经周折，获取到的 “内部”资料之一。

值得注意的是，甘肃浙云海投资发展有限公司(以下简称“浙云海公司”)，注册登记时间为2013年7月9日;注册资金5000万元;经营范围为市政投资，园林绿化，土地开发，水电开发，工程机械设备、机械配件、建筑材料(不含木材)销售(依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动)。就是说，浙云海公司登记注册时间是2013年7月9日，而双方签订的开发协议书时间是2013年7月2日。

显然，浙云海公司在完成注册登记的7天前，皋兰县政府就已经与浙云海公司达成协议;另外，浙云海公司自工商注册登记之日到目前为止，也没有取得土地整理开发资质，不具备土地开发整理开发资格。

开发协议书中甲乙双方约定，按照“造供分离”的合作模式和“整体规划，统一开发，分步实施，梯次推进”的原则，甲方提供优惠条件，乙方负责先期投资约10亿元，同步实施西环路路基建设和周边土地开发整理工程，在水阜乡水秦快速通道东侧至三川口工业集中区正大饲料公司一带开发整理土地约17平方公里(2.55万亩)，并完成西环路路基建设工程，项目分两个阶段实施。造地阶段，由甲方依法定程序对西环路土地开发整理工程进行公开招标。乙方通过参与招标，取得土地开发整理工程，全额垫资完成西环路路基建设和周边土地开发整理工程。供地阶段，由甲方以法定程序，对项目所造土地进行公开出让。

公开资料显示，皋兰县辖4个镇、3个乡，有71个行政村和3个社区。总面积2476平方公里，总人口约19万。皋兰县城区面积约6.5平方公里，西环路整理开发土地将是皋兰县城区近3倍。即便皋兰县城区整体搬迁到西环路所开发土地上，也是绰绰有余。

开发协议书还约定，(该)项目开发区内的荒山、荒沟等国有未利用土地，甲方按项目规划设定的不同土地使用性质，以工业用地1.6万元/亩、商业用地3.2万元/亩收益。

若土地成交价高于挂牌价1.4倍以内，国有未利用土地甲方按工业用地1.6万元/亩、商业用地3.2万元/亩收益。其余出让收益返还给乙方用于基础设施配套工程建设：若出让土地成交价高于挂牌价1.4倍以上，每高于挂牌价1.4倍1个百分点，甲方收益按实际出让土地性质的区域指导价相应增加1%，其余出让收益返还给乙方用于基础设施建设，农用地(耕地、林地)甲方不再收益，若乙方通过竞买未能取得土地使用权，则双方进行工程结算，甲方按照双方认可的金额向乙方给付施工成本、费用和利润。其中，甲方负责从西环路建设工程专项资金中给乙方补偿2000万元，由乙方用于道路征地和路基建设工程。

(该)项目开发区域内的基本农田，由甲方发改局负责以农业土地开发整理项目立项报批，乙方负责整理。整理完成后，由甲方负责转为建设用地。在土地报批转性期间，甲方可将土地流转给乙方用于农业项目使用。完成报批后，甲方以取得土地的成本价为乙方发给建设用地土地使用权证。若不能报批，则甲方继续流转给乙方用于农业项目使用。

(该)项目开发占用的其它耕地，由甲方负责以成本价取得(甲方不再收益)，与基本农田土地整理项目连片开发整理，并按照甲方“总量不变，占一还一。完善配套，提高质量”的原则要求，完成占用耕地“占一还一”置换工程后交付甲方，由甲方流转给乙方用于发展农业项目。

针对上述协议内容中涉及甲、乙双方卖地收益、西环路路基建设工程补偿、基本农田的处置等“交易”，对后期开发留下诸多隐患。

据知情人介绍，西环路土地开发整理项目区域内设计有一条市政道路和一条西环路路基两条道路土方工程，其中所谓的西环路也就是皋兰县段G109国道改建项目，是皋兰县发改局以市政项目分割立项之一，总占地约400亩，“予以平衡基本农田的‘亏空’，还可套取国家专项工程款”。目前，虽皋兰段G109国道基本完工，由于西环路土地开发整理项目涉及违法。诸多涉案纠纷，至今未能如期通行。该项目除了有一份“内部”开发协议书以外，自始至终没有整体立项、规划、土地、建设、环评审批等手续。

另据了解，G109国道忠和段拓宽改造项目，起点位于兰州市城关区八里湾，与兰州市区佛慈大街相接，终点位于皋兰县崖川村，路线全长13.5公里。其中，兰州市城关区段1公里、皋兰县境内12.5公里，按双向六车道城市主干道进行拓宽改造，在G109国道原有12米的基础上拓宽21米，道路总宽达33米，沿途与在建兰州市北环路、 水秦快速通道、柳忠高速相交。该开发协议书中涉及的皋兰段西环路路基土方建设指定由浙云海公司施工。应该注意的是，一是浙云海没有土地开发资质，二是浙云海公司不具备公路建设工程资质。一项国家及道路基础设施建设不但没有按招拍程序进行招投标，浙云海公司还能顺利拿到2000万元路基建设补偿款，这个玩笑有点大了。记者在实地勘察发现，该路段虽未投入使用，但多处塌陷、开裂十分严重。

针对上诉存在的问题，中国房地产报记者分别采访了皋兰县交通局、皋兰县国土局、皋兰县发改局。

皋兰县交通局答复：关于G109国道是由多个部门负责的项目，县交通局只是牵头单位，涉及109国道改建项目是甘肃省交建集团实施的，甘肃省交建集团是建设单位，所占用土地问题由国土部门负责，具体情况县交通局不太清楚。

皋兰县国土局称：目前西环路开发的问题，皋兰县政府要我们组织清算，开发商浙云海公司没有提供相关资料给审计公司，也就没法清算，我们也推了好多次，只有等到资料提供完善后，我们才能组织清算;其实，这块土地从开发整理到现在没有经过土地部门审批，是皋兰县政府与浙云海公司(内定)招商引资项目，自始至终没有给土地部门提供任何审批资料，国土局根本不知道这个开发项目，现在清算要我们做，没有相关资料也没法清算，就连双方的招商协议书我们也没见过。这是皋兰自立的项目，兰州市国土局也管不了，2020年前皋兰县没有用地指标了，即便有落地项目也没法办，如果在西环路开发区域内落地项目，只能到2020年以后规划修编，把这块地搞清楚后，修订在土地规划之内，落地项目只能慢慢解决。

皋兰发改局告诉记者：西环路是我们“十三五”“十四五”重点推进发展的区域项目，后来受国家土地政策的收缩，有几个项目立项还没有落地，目前整理的面积有1万多亩，整理开发土地不是投资建设项目，不属于发改局立项审批范围，特别是园区的开发都是前几年实验性的项目，所建项目都要占地，总不能建在空中吧!政府也只能向农田要地、向山岭要地，具体招商项目建设由经合局负责，你可以向经合局了解一下。

土地整理整出一片烂尾的荒漠

皋兰县政府与浙云海公司签订的《西环路土地开发整理项目协议书》

记者调查发现，就在皋兰县政府与浙云海公司签约《西环路土地开发整理项目协议书》3天后的2013年7月5日，甲、乙双方又补充签订一份《西环路土地开发整理项目协议书》(以下简称“补充开发协议书”)。

补充开发协议书中显示：甲方根据西环路建设工程规划设计方案估算，完成西环路路基建设工程，须投资约1亿元。因甲方财政紧张，决定按市场运作方式，引进市场主体，同步实施西环路路基建设及周边土地开发，解决工程投资问题。但由于西环路拟开发区域地势较高，土地整理成本和水、电、路、管网等基础设施配套费用较高;距离县城及主要产业园区较远，项目入驻的前景不明显，开发商投资风险较大;开发区域内基本农田、一般耕地较多，征地成本和耕地占“一还一”费用较大，造成项目的前期投资和开发成本较高。就项目相关合作事宜达成补充协议。

甲方同意将项目国有未利用土地50%的收益返还给乙方用于园区基础设施建设;乙方负责承担费用完成园区水、电、路等基础设施配套等等。

高山推为平地，沟壑耕地被填埋，一望无际，停工三年多，几乎寸草不生

综合书面资料，皋兰县西环路土地开发整理项目占有水阜、庄子坪、长川、下头、皋兰5个行政村的基本农田1800亩，2013年8月开工，一边开发整理，一边对占地征收进行补偿，至2014年10月因故停工至今。

据水阜村村民赵先生反映，占水阜村基本农田就有400亩左右，每亩补偿3.7万元，因为这些地块据村里较远，交通也不方便，对于政府征地基本都没啥意见，至于如何开发建设都不清楚了，据说是开发老板没有钱了，拖欠工程款，工程停了3年多了。

庄子坪村村民王先生称，西环路土地开发征收我家旱地4亩多，给了6万多元，说是县政府招商项目，由浙云海公司负责土地开发，由于开发商没钱支付工程款，停工近4年了。不但变成荒漠，对周边原有贯通村组水渠也都破坏了，导致该区域的水浇地变成旱地，农作物减产影响村民收入。

皋兰县经合局致兰州市公安局情况说明

中国房地产报记者进一步调查时，获取一份关于《皋兰县西环路土地开发项目情况说明》，这是“皋兰县经济合作服务局致兰州市公安局函件”，该函件显示：西环路土地开发整理项目是我县与浙云海公司于2013年7月2日签约引进的招商引资项目，(同年)7月5日双方又签订了《西环路土地开发整理项目协议书》。该项目自2013年实施以来，已开发整理土地约9000多亩，后因浙云海公司资金链断裂、拖欠工程款，加之国有未利用土地开发从严，西环路土地开发整理项目已停止施工，并根据《关于全面开展四荒地开发利用清理整顿工作的通知》(甘国土资发【2015】164号)和《关于引发皋兰县国有未利用地开发利用整改工作方案的通知》(皋办发【2016】78)精神，西环路土地开发整理项目不会再复工实施土地整理。落款时间为2017年7月27日。

到底皋兰县西环路土地开发整理项目，各相关行政职能部门是如何履行职责的?监管是否到位?又能透露出哪些信息?

皋兰县经济合作服务局相关负责人接受记者采访时证实，上述函件是应兰州市公安局的要求出具的，具体涉及什么刑事案件不太了解，函件是经合局出具，其内容属实。

皋兰县农牧局表示，任何建设项目，包括土地整理开发占用农田、草原必须经过审批。按国家规定省级审批权限不超过1050亩，超过1050亩用地项目审批权限在国务院，近万亩的土地开发必须由国务院审批，又涉及土地指标、环保要求等规约，这样的项目根本审批不下来。按照国家法律规定，损毁草原超过20亩都应追究刑事责任。皋兰县农牧局也曾认定浙云海公司违法开发土地，为此下发过停工整改通知，到最后也没办法阻止破坏草原行为。农牧局相关负责人向记者查阅资料显示，开发单位为浙云海公司，开发位置石洞镇庄子坪村、水阜镇水阜村，整理开发的草原面积9580.02亩，确认没有经过审批，属违法开发。

皋兰县林业局也证实，土地整理开发及其建设工程，涉及植被林木都应该依法审批，浙云海公司实施开发的西环路土地整理项目，没有经过林业部门审批，所占林地具体面积还不太清楚，对位坐标能够查出来。

在西环路土地整理项目一侧，竖有皋兰县林业局森林植被恢复项目的牌子，但只有树坑，没有树苗。有内部人士认为，由于西环路土地整理违法涉及多起纠纷，森林植被恢复项目在西环路土地整理范围内而搁浅。一边破坏林地，一边再投入恢复植被，原生态破坏严重，人为造成大面积水土流，失得不偿失。

皋兰县环保局对此表示，推山造地，破坏生态环境，原则上是不审批的，西环路土地整理项目是一个工业园区，是县政府招商项目，即便没有环评手续，我们也不好说。

据皋兰县规划局出示资料显示，西环路土地整理项目园区将建设商业、仓储、道路、学校及部分住宅等，规划用地约1000多亩，所超出整理的土地不在规划范围。

谁该为如此胆大妄为担责

接近浙云海公司的人士告诉记者，当时，西环路土地整理项目皋兰县发改局有过立项，不过是以电商物流、物港物流、现代物流等4个项目分割立项，每个项目200亩，总占地800亩。这都是对外遮人耳目的办法，实际要开发整理土地2万多亩，首期开发1万亩左右，后二三期若能顺利完成，总面积约为18平方公里。“这个土地整理项目总体比较混乱，刚开始说是工业园区，后变为农业园区，又变为环保园区，本质上这些项目根本不存在，没有准确统一的项目名称，只是‘包装’一下，为推山造地找个看似合理的理由，最后以‘西环路土地开发整理项目’的名义实施。”

2016年10月26日，皋兰县政府办公室下发《皋兰县国有未利用地开发利用整改工作方案的通知》，由皋兰县委、县政府、各乡镇及其县属各部门主要负责人组成整改工作领导小组。该通知显示，按照上级要求，对皋兰县国有未利用地开发领域存在已久的诸多问题，该解除合同的坚决解除，该补办手续的依法补办，该恢复农、林、草地的严格恢复，追究责任的坚决追究，确保各项整改措施落实到位。

关于县政府下发文件要求整顿、恢复、追究责任等说法，记者根据采访了解，实际上成为“放空炮”，一位知情人士质问：县政府能追究县政府的责任吗?县政府是主导，开发商只是参与方，既然主导方没有责任，开发商及其他参与者也都自然没有责任可以追究，将来如何解决如何发展很难预料。

2018年1月24日，皋兰县政府办公室《关于调整西环路土地开发整理工程评估清算领导小组的通知》(皋政办发【2018】6号)，由皋兰县政府组成清算领导小组;将浙云海公司拖欠工程款的施工代表纳入西环路土地开发整理评估清算小组，皋兰县国土局负责该工程评估清算，财政局负责清算资金筹措，经合局负责综合协调、协议解除等。

2月14日，皋兰县政府与浙云海公司签订《清算协议》，同时双方签订了附条件解除《西环路土地开发整理项目协议书》及《补充协议》。

从表面上看，该开发项目清算虽已接近尾声，事实上还要尚待时日，并不是一件解除合同就能一了百了的事情。2016年2月，甘肃省人民检察院发布信息称，经甘肃省人民检察院指定管辖，白银市检察院对皋兰县原县长宗满德涉嫌受贿、巨额财产来源不明两罪名被立案侦查并采取强制措施。对此，坊间传言颇多的是宗满德在皋兰县任职期内，与上述土地整理开发项目有牵连，鉴于该案并未审结，其真实性尚未得到官方证实。

但2013年7月2日，皋兰县政府(甲方)与甘肃浙云海投资发展有限公司(乙方)签约的《西环路土地开发整理项目协议书》及补充开发协议书)显示。代为甲方皋兰县政府签名的法人代表人正是皋兰县原县长宗满德，代为乙方浙云海公司签名的是浙云海公司法人代表胡德胜。

国土资源部2月26日发布消息称，全面实行永久基本农田特殊保护，确保到2020年，全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩。严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划规避占用永久基本农田的审批，严禁未经审批违法违规占用。坚决防止永久基本农田“非农化”。

谁为皋兰县毁损万亩荒山、林地、草原负责?谁给1800亩基本农田说法? 这不是一件能含糊其辞、一拖再拖、没有责任方的大是大非的事情。(贾俊杰)