破解“准入不准营”，下半年“证照分离”改革将在全国铺开

“领证”的烦恼怎么减

在全国推开“证照分离”改革，重点是照后减证，各类证能减尽减、能合则合，进一步压缩企业开办时间……今年《政府工作报告》在谈到深化“放管服”改革时，明确提出将“证照分离”改革推向全国。

“一些地方营业执照立等可取。但‘准入不准营’这个问题还没解决。办照很快，后续办证很慢，企业没有办齐许可证开不了业。比如办餐馆，没有卫生许可证，就不能营业。”国务院发展研究中心副主任王一鸣说。

企业拿到营业执照后，究竟还有多少“领证”的烦恼?“证照分离”改革，如何既“放得下”“管得起”又“服好务”?近日，本报记者采访了一些企业和相关专家。

列好清单做“减法”

“通过‘证照分离’改革，能取消的尽量取消”

“证照分离”改革带给企业的便利有多大?从上海曼秀雷敦化妆品有限公司的案例可见一斑。

今年2月底，上海曼秀雷敦化妆品有限公司向浦东新区申请进口非特殊用途化妆品备案，形式审查通过后，3月1日该公司产品肌研糀润洁面乳拿到“国妆网备进字”备案凭证，3月下旬首批5.7吨产品已在出入境检验检疫部门完成进口申报。但在“证照分离”改革之前，企业要携带备案产品的纸质资料及样品，到北京有关部门提出申请，经形式审查通过后，纸质资料转由专家进行审评，通过后才能取得“备案凭证”，进而办理相关进口通关手续。正是“证照分离”改革让曼秀雷敦产品的准入时间从至少2个月缩短为5个工作日。

化妆品行业的“领证”时间不算最长，一位建筑行业的企业家向记者介绍：“要拿到施工许可证，先要拿到土地证、工程规划许可证，完成施工图审查，办理质检安检手续，提供工人工伤保险证明、工人工资支付专户等，往往一个房地产项目两年多都开不了工。”

针对“有照不能营，企业干着急”的情况，推进商事制度改革的着力点放在了“证照分离”改革。2015年，上海市浦东新区率先试点，通过对116项行政审批事项，按取消审批、审批改备案、告知承诺、提高透明度和可预期性、强化准入管理等5种方式进行改革试验，解决企业“办证难”问题，有效降低了企业制度性交易成本。2017年，在深入总结浦东经验的基础上，天津等10个自贸区和有条件的一批开发区、新区均进行了复制推广。

为落实今年《政府工作报告》提出的任务，国家市场监督管理总局相关负责人表示：“下半年对上海等地试点成熟的涉企行政审批事项要在全国推开实施‘证照分离’改革，同时，建立‘证照分离’改革长效机制，积极探索将更多直接针对市场准入的涉企行政审批事项纳入改革范畴，努力实现‘证照分离’改革模式的制度化、规范化、常态化。”

“证照分离”改革推向全国的过程中，如何做好“减法”，真正为企业减负?

摸清底数，列好清单，对各类企业取得营业执照后还需要办多少证，心中有数。王一鸣建议：“各地先要梳理一下各个行业准入证、生产服务许可证、职业资格证等究竟有多少。通过‘证照分离’改革，能取消的尽量取消。”

例如，中国(福建)自贸试验区福州片区在“证照分离”改革试点中，将工商登记前、后置审批项目进行了梳理、简化，并与当地《市场主体经营范围参考目录》一一对应，同时嵌入登记业务系统，实现后置审批系统自动精确推送，方便企业“领证”。

联合惩戒做“加法”

“很多部门都有市场监管职能，需要明确职责、加强联动”

“‘证照分离’改革后，淄博高新区内企业开办时间由过去平均12.8天压缩到2.6天，拿证照的效率高了，但涉及人民生命安全、食品安全、社会安全的审批，该有的必须有，事中事后监管还要加强。”山东省淄博市工商局高新区分局企业注册科科长刘兵说。

“证照分离”绝不是只“放”不“管”。“证照分离”改革后，还需要各监管部门加强联动，做好市场监管的“加法”。

国务院发展研究中心研究员任兴洲说：“这次机构改革设立了市场监管总局，将很多监管职能集中到一起，力争解决过去部门分割、相互掣肘、内耗很大、成效并不显著等问题，有利于提高监管效率。新部门的监管思维、措施要有变化，以应对新挑战。”

强监管，先要厘清监管职责。山西转型综合改革示范区工商局副局长刘伟介绍，在“证照分离”改革中，应强化日常监管，各部门既要厘清监管职责，又要互相配合。比如对“因私出入境中介服务机构资格认定”的监管，由公安部门负责因私出入境中介活动的业务管理、监督、检查;由市场监管部门负责中介机构申办登记注册和中介活动的市场管理。同时，工商部门定期向公安部门通报中介机构登记注册信息;公安部门随时需要查询相关登记管理资料，工商部门予以配合。

强监管，还要加强部门联动。“市场监管总局的设立体现了大监管思路，但大监管也是有限大监管，市场监管部门之外，还有很多部门都有市场监管职能，仍然需要明确职责、加强联动。”北京大学竞争法研究中心主任肖江平说。比如，可加强跨部门联动响应和失信惩戒，构建“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。“我们企业希望办事方便，也希望监管加强，这并不矛盾。让违法乱纪的企业没有空子钻，守法企业才有好的竞争环境。”山东省淄博佰乐堡酒店有限公司相关负责人刘国辉说。

强监管，更要用好技术手段。中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯说：“原质检总局、原食药监总局各有一套信息化系统，眼下急需在大市场监管框架下进行系统的整合，否则大数据就没法用。”他建议，应以“互联网+”和大数据技术为支撑，依托国家企业信用信息公示系统，统一归集公示各部门登记、许可、备案等准入信息和行政处罚、抽查检查结果等监管信息，进而形成监管大数据。

换位思考做“乘法”

“优化服务，从企业需求出发进行政府流程再造”

“我在四五个城市都负责过地产项目，珠海横琴新区的政府服务更让人省心。”中国铁建投资集团有限公司相关负责人张经理介绍，取得营业执照的建筑公司，施工前必须拿到“建筑工程施工许可证”。在“证照分离”改革之前，通常企业从拿地到办好手续开工至少需要8—10个月。横琴很多地方是填海造陆，地质条件复杂，要经过更细致的专家评审，通常办好手续开工要经过14—15个月。

然而，横琴新区建设环保局从企业需求出发，改变过去整体立项备案的方式，想出了社会投资项目可分阶段发放许可证的新法子。“分阶段备案，企业最快2个月就可以开工，比过去至少提前一年。”张经理说。

政府服务的优化在稳增长中产生了“乘数效应”。“以一个30亿元的房地产项目为例，仅‘建筑工程施工许可证’分阶段备案一项改革，让企业提前一年开工，就可以节省一年的利息5000万元左右。”张经理表示，一家企业在此受益，就会引来更多企业投资，增加就业，进而带动当地快速发展。

今年《政府工作报告》指出，简政放权、放管结合、优化服务等改革推动政府职能发生深刻转变，市场活力和社会创造力明显增强。“证照分离”改革效果如何，相当程度有赖于优化服务。

“优化服务最重要的是转变心态，换位思考，想企业所想，急企业所急。从企业需求出发，进行政府流程再造。”横琴新区建设环保局市场管理科工程师方峰说。《横琴新区社会投资类建设工程管理模式创新方案》出台前，政府相关部门不仅调研了区内的港澳企业和国有企业，还去香港政府发展局、工程师协会“取经”，吸收了当地分阶段备案的经验，对横琴相关审批流程进行了重新梳理。

中国市场监管学会会长何昕认为，商事制度改革克服了传统经济管理模式中政府干预过多的弊端，带动整个行政审批制度改革，切实转变政府职能，还权于企业、还权于市场。同时，推进监管创新、优化服务，强调更好地发挥政府作用，实现有为政府和有效市场统一，促进国家治理体系和治理能力现代化水平的提升。

此外，政府优化服务更不能忽视小微企业。国家发改委经济体制与管理研究所所长银温泉建议，进一步深化商事制度改革，还应突出为小微企业服务。其实，小微企业和市场监管部门联系比较多，要让“小微”们把监管部门当成娘家，既有利于“双创”，也有利于稳定就业。记者 林丽鹂