近年来，一些经营经验少、风险管理能力差甚至别有用心的机构一拥而上布局金融控股公司，滋生了公司治理、关联交易、公司财务乃至违法犯罪等一系列风险，其可能引发的系统性金融风险不容忽视，必须加以清理规范。

7月26日，中国人民银行就《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)公开征求意见，意见反馈截止时间为2019年8月24日。《办法》公开征求意见，标志着监管的“最后一块拼图”即将补齐，一直以来处于监管真空地带的金融控股公司将被正式纳入监管。

参与金控模拟监管试点之一的北京金控集团方面接受《金融时报》记者采访时认为，《办法》坚持问题导向，遵循宏观审慎监管理念，强化金融制度建设，对金融控股公司的准入标准、资本规模、业务行为及经营风险实施全面、持续、穿透式监管。《办法》的制定实施，有利于规范金融混业发展方向，防范区域性、系统性风险，更好发挥金融服务实体经济的作用。

金控领域存在突出风险隐患

金融控股公司可能存在的风险进入监管层视野始于2017年。2017年成立的国务院金融稳定发展委员会将这部分任务列为重点关注的问题之一。

央行此前发布的《中国金融稳定报告(2018)》将金融控股公司划分为两类。一类是金融机构在开展本行业主营业务的同时，投资或设立其他行业金融机构，形成综合化金融集团，有的还控制了两种或两种以上类型金融机构，母公司成为控股公司，其他行业金融机构作为子公司。如工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行等大型银行均已拥有基金、金融租赁、保险子公司;平安集团、中国人寿、中国人保均已投资银行、基金、信托公司。另一类是非金融企业投资控股两种或两种以上类型金融机构，事实上形成了金融控股公司。

监管方面指出，金融控股公司领域存在的突出隐患主要集中在第二类金控公司，也就是非金融企业投资控股形成的金控公司。对此，2018年4月份，央行等部门联合发布了《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》，规范非金融企业投资金融机构行为，推动非金融企业聚焦主业，帮助金融机构引入合格股东。

央行表示，此次发布的《办法》适用于实际控制人为境内非金融企业和自然人的金融控股公司。《办法》将金融控股公司定义为，依法设立、对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权、自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或者股份有限公司。对于金融机构跨业投资控股形成的金融集团，由金融监管部门根据《办法》实施监管，并制定具体实施细则。

严把市场准入关 明晰股权结构管理

金融是特许经营行业。从《办法》来看，金融控股公司监管继续秉持这一原则。《办法》指出，设立金融控股公司，应当经中国人民银行批准。未经中国人民银行批准，不得注册登记为金融控股公司。未经中国人民银行批准，任何单位不得在名称中使用“金融控股”“金控”“金融集团”等字样。

2018年以来，央行对招商局集团、上海国际集团、北京金控集团、蚂蚁金服和苏宁集团五家典型企业开展了金融控股公司模拟监管试点。

央行金融稳定局局长王景武此前接受《金融时报》记者采访时表示，根据试点经验，进一步完善了《办法》，提高了《办法》的针对性和可操作性：一是基本厘清试点企业的股权结构和控股金融机构情况，发现非金融企业控股金融机构往往多层控股，股权结构较为复杂，不利于穿透识别实际控制人和最终受益人。二是部分企业集团与子公司的高级管理人员兼职情况较普遍，公司治理有待完善。三是初步掌握了试点企业的风险隔离情况，有的企业比较规范，但也有企业内部的实业与金融业未实现有效隔离，整体的风险管理体系有待完善。四是金融控股公司为加强整体管理，应当掌握子公司的整体数据和信息，为此，应当建立相应的信息系统，这也是实施金融控股公司监管的基础。五是金融控股公司监管办法出台后，如果企业需要调整股权结构，将涉及税收、与现行监管规定相衔接等问题，需要妥善处理。

对于复杂股权结构问题，《办法》规定，金融控股公司应当具有简明、清晰、可穿透的股权结构，实际控制人和最终受益人可识别，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应，其所控股金融机构不得反向持股、交叉持股。对于《办法》实施后新增的金融控股公司，金融控股公司股东、金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级。

分析人士表示，这和此前银保监会对向上穿透银行股东、明晰股权结构的思路一致。此举主要是担心类似此前几个民营金融控股公司通过复杂结构甚至代持，隐藏实际控制人，进行关联交易甚至利益输送的事件再度出现。

此外，《办法》还要求金融控股公司股东入股资金来源应为合法的自有资金，禁止以委托资金、债务资金等方式入股。

完善“防火墙”制度 严格风险隔离

在并表管理和风险管理方面，《办法》规定，金融控股公司应当对纳入并表管理范围内所控股机构的公司治理、资本和杠杆率等进行全面持续管控，有效识别、计量、监测和控制金融控股集团的总体风险状况。

完善风险“防火墙”制度，是指对金融控股公司及其控股金融机构间、金融机构与非金融机构间建立风险隔离制度。《办法》要求建立风险隔离制度，对内部的交叉任职、业务往来、信息共享以及共用销售团队等行为进行合理隔离。允许在控制风险的前提下发挥集团内部的协同效应。

从立足主业、防范风险的角度看，金融控股公司是专门从事金融机构股权投资和管理的企业，不得从事非金融业务，以严格隔离金融板块与实业板块，有效防止风险交叉传染。那么，是否允许金融控股公司投资非金融业务?

央行有关负责人表示，实践中一些企业集团从事的非金融业务与集团及所控股金融机构紧密相关，如金融科技对于辅助金融业务发展十分重要，国际监管实践也普遍允许金融控股公司在一定限额下对辅助金融业务的活动进行投资。因此，《办法》对金融控股公司向非金融机构开展投资设置了不超过净资产(或总资产)15%的限额。

强化关联交易管理是严格风险隔离的一项重要措施。《办法》允许金融控股公司与控股金融机构之间进行一定的业务往来，规范化地发挥协同作用，并建立了禁止关联交易的负面清单。

北京金控集团方面介绍了在推进风险管理体系建设、完善风险管理组织架构方面的做法，建立了风险管理“三道防线”：包括制定实施《全面风险管理办法》《风险隔离管理办法》《关联交易管理办法》等内部规范;加强风险隔离管理，限制跨业、跨境、跨机构风险在集团内部传递或外溢，有效防范风险的传染和蔓延。