养老保险发展面临“一老一新”“一低一短”挑战——

探索养老保险制度“多腿走路”

国家卫生健康委员会、民政部、中国农工民主党中央委员会、全国老龄工作委员会办公室、中国老龄协会共同主办的“新时代积极应对人口老龄化高端研讨会”11月19日在北京召开。人社部养老保险司副巡视员李德宏介绍，从企业养老保险基金运行情况来看，我国企业职工基本养老保险基金收支均呈稳步增长态势，制度运行整体平稳。下一步，将加快构建多层次养老保险政策体系，在基本养老保险全覆盖的基础上，大力发展企业年金、职业年金制度，积极探索建立有中国特色的养老保险第三支柱，以满足不同群体的保障需求。

据介绍，今年以来养老保险基金运行最大的特点是在“一减一增”中确保了当期发放。“一减”是降低社会保险费率工作，预计包括阶段性降低失业、工伤保险费在内的全年减费额将达到3800亿元以上，超过年初确定的3100亿元的目标。“一增”是继续调整纳入城镇职工基本养老保险退休人员的基本养老金，月人均增加5%，1.18亿人受益，其中企业养老保险相应增加支出1420亿元。

面对“一减一增”带来的基金收支压力，人社部重点加大基金中央调剂的力度，将调剂的比例提高到3.5%，并对调剂办法进行了完善，加大对当期发放困难省份的支持力度。2019年全年，中央调剂总规模6300亿元左右，22个省份受益1500多亿元。

经济社会发展为发展养老保险事业奠定了更为坚实的物质基础。同时，经济结构、城乡结构、就业结构特别是人口结构的变化，使养老保险事业发展面临诸多挑战。“从制度内外两个方面讲，制度外主要是‘一老一新’，制度内主要是‘一低一短’。”李德宏说。

所谓“一老一新”，“老”是人口老龄化。对职工养老保险来说，老龄化使参保缴费人数少、退休人数多，制度抚养比逐步走低，待遇刚性增长成为制约制度持续发展的最重要因素。“新”是新业态。随着新产业、新模式、新业态不断涌现，新就业形态从业群体日益壮大。但新就业形态从业人员劳动关系认定难，就业岗位、工作时间、工资收入不确定。如何把新就业形态从业人员纳入社会保障体系，已成为全球范围面临的一个重大挑战。

所谓“一低一短”，“一低”就是统筹层次低。我国的养老保险制度走的是一条先试点后推开、自下而上的路径，由县级统筹开始，逐步向市级统筹、省级统筹乃至全国统筹迈进，统筹层次低制约了政策的统一性，不利于人员流动，最为主要的是导致基金地区之间不平衡，存在结构性矛盾。“2018年，累计结余在2000亿元以上的7个省份占全部结余的三分之二。不同省份之间抚养比和基金结余差距拉大。”李德宏说。

“一短”是缴费年限短。2018年，我国企业养老保险全部新退休人员平均缴费年限为26年，其中缴费15年至20年的比例为40%，缴费15年的比例为26%;以个人身份参保的新退休人员，平均缴费年限为20年，其中缴费15年至20年的占69%，缴费15年的占46%。平均缴费年限短，既导致参保人员待遇水平低，又不利于改善制度的抚养比。

李德宏表示，按照“推动各方面制度更加成熟更加定型”和“增强改革的系统性、整体性和协同性”的要求，针对“一老一新”的新形势和“一低一短”的突出矛盾，人社部将坚持并完善职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，实施全民参保计划，尽快实现基本养老保险全覆盖;通过划转国有资本充实社会保障基金，开展基本养老保险基金投资运营，做大做强全国社会保障战略基金等多渠道筹集资金，增强基金保障能力。全力推进基金统收统支的省级统筹制度，确保2020年底之前所有省份都实现基金统收统支的省级统筹。在此基础上，建立养老保险全国统筹制度。(记者 韩秉志)