设立税务审议专门机构亟待落实

2019年多部税收立法取得突破性进展

记者 张维

中国的税收立法近年来驶上快车道。

“在近两三年的时间里，我们的相关立法已经达到了六七部。”中国法学会财税法学研究会会长刘剑文近日在第四届税务司法理论与实践高端论坛上透露，印花税法与城市建设税法也将于近期陆续提交全国人大常委会审议。

刘剑文认为，在此基础上还要追求良法善治，让制定出来的税收法律“经得住时间的检验”，同时要加快税收司法机构的建设。

此次论坛由中国法学会财税法学研究会主办，首都经济贸易大学法学院、首都经济贸易大学财税法研究中心、德恒律师事务所承办。论坛同时发布了2019年度影响力税务司法审判案例。

多项立法蹄疾步稳

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视税收工作，作出一系列重要指示和部署，为推进新时代税收法治建设、深化财税体制改革指明了方向。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“落实税收法定原则”。按照这一原则，新开征的税种应制定相应的税收法律，现行的税收条例应通过修改上升为法律。

近年来，我国多项财政法律、法规制定工作蹄疾步稳。尤其是自2018年下半年以来，几乎每次人大常委会会议都有相关税收法律审议内容，税收法定步入快车道。

2019年的税收立法尤其取得突破性进展，这也是落实税收法定原则的关键一年。今年8月26日，经十三届全国人大常委会第十二次会议表决，资源税法正式通过，将于2020年9月1日正式实施。

日前，继土地增值税法征求意见稿发布后，财政部陆续公布了增值税法、消费税法的征求意见稿。尤其是作为我国第一大税种的增值税立法迈出实质性步伐，被业内视作我国落实税收法定的关键一步，对于健全我国现代税收制度体系具有积极的意义。

“在坚持和完善中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度的过程中，持之以恒地对不适应新时代经济社会发展的税收制度的因素给予健全完善，继续推进和深化依法治税，使税收法治环境得到根本的好转，至关重要。”中国法学会财税法学研究会副会长、中央财经大学税收教育研究所研究员贾绍华说。

立法成绩喜人，但刘剑文也并不讳言自己的担忧：“按照党中央的部署，我们并不一定是要把所有的税法一下子都推出来，而是需要良法善治。我们既要追求‘税收法定’的‘名’，更要追求‘税收法定’的‘实’，要让我们所制定的税收法律经得住时间的检验。”

建议放开司法救济

尽管税收立法活动在紧锣密鼓的进行中，但在中国法学会财税法学研究会秘书长、首都经济贸易大学法学院教授周序中看来，制度供给侧方面仍存不足。这种不足主要体现在“税收征收管理法存在许多制度上的欠缺，各方面呼吁修法已经很多年了，但拖了很长时间，很多问题越发严重”。

周序中特别提到了税收征收管理法第88条。该条规定：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

“应该承认，造成目前税务司法审判数量极端偏低的不合理现象的原因可能是多方面的，但其根源或最重要的原因之一，恐怕是第88条纳税前置和复议前置的双重前置障碍。”周序中说，从纳税主体来看，公司类型的纳税主体有几千万户，个人所得税的纳税人数以亿计，而每年的税务行政诉讼才千件以下。

周序中认为，在市场经济条件和法治中国建设背景下，特别是在强调维护纳税人合法权益的条件下，在全民税法意识和权利意识提高的条件下，应当强化对纳税人的权利救济，放开税收司法救济。

而立法之外，税收司法本身也有亟待优化之处。“到目前为止，我们既没有税务审判庭，也没有设立税务合议庭，而党中央在2015年就提出要设立税务审议的专门机构。”刘剑文说。

周序中也认为，组织供给侧存在不足，“主要是税务司法审判组织和税务司法审判人员方面的不足，当然也包括税务司法审判理论知识的储备也存在不足”。

周序中建议大力加强税务司法审判人员的引进、培养、培训，完善税务司法审判人员的梯队建设，以适应未来税收征收管理法修改后相关案件进一步增加的需要。在税务司法审判组织的建设方面，如果全面铺开可能没把握，可以考虑试点。

有效降低法律风险

在立法与司法之外，税务法治政府建设也卓有成效。

据国家税务总局原副局长郝昭成回顾，早在1988年，国家财政部税务总局升格为国家税务局，由正司级升到副部级时，国家税务局就首次提出了“以法治税”。

这个“以”字有两个含义：第一，是“可以”的“以”，第二，也有“依照”的“依”的意思，这是第一次提出“依法治税”。

2001年，国家税务局更名为国家税务总局，由副部级单位升格为正部级单位，按照国家提出的依法治国，又提出了“依法治税”的指导思想。

2013年，国家税务总局编制“十三五”工作规划的时候，总结了以前的依法治税的经验，根据新时期的新任务又完善补充，重新提出了依法治税的新任务。

2018年，国家税务总局在法治政府建设情况报告中提出，通过学习习近平总书记全面依法治国新理念，新思想，新战略的理解和领会，加深了对税务系统全面依法治税的认识和把握，坚定了加强税收法治建设政治自觉、思想自觉、行动自觉，提出了工作贯彻落实的具体明确要求。

“从多年来的实践看，我们已经看到，税务部门进一步加强自身法治建设，提高依法行政，依法治税的自觉性，能动性，有效降低和防止了税收征管执法的法律风险。进一步正视税收行政诉讼，维护国家权益和纳税人的利益，提高自身的法治水平。进一步把税务司法放在国家治理体系和治理能力现代化的长远目标当中看待税务行政诉讼，这样有利于国家治理现代化的增强。”郝昭成说。

郝昭成对涉税案评于法治政府建设的意义颇为重视。在他看来，这是税收治理作用的一种体现。“税务司法处理维护的是法律公正的治理，维护的是市场经济的正常秩序的治理，维护的是国家利益与纳税人利益公平分配的治理。参评的每一个案例都是活生生的税收治理作用的例子，讲述的都是事实与法理的关系，执法与税制的关系，实质是税收作用现象的量化和执法能力的量化，把税收治理能力体现得一目了然，生动有力。”同时，涉税案例的评选是税法实践检验的总结的一种方式，也是税法教育管用的一种形式。“税法教育是守法的前提，执法的关键。”