郑开同城化，究竟如何融?

4月11日，开封市发改委公布了《开封市新型城镇化规划(2021-2035年)(征求意见稿)》(以下简称《规划(征求意见稿)》)，向社会公开征求意见。长达117页的文件中，郑开同城化占据了相当大的篇幅，而其中探索郑开两城“经济区和行政区适度分离综合改革”的提法，尤其引人关注。

作为事关河南整体发展的重要抓手，郑开同城化从早先的“郑汴一体化”开始，已进行多年。那么，对于整体实力“一强一弱”两城而言，这项听起来令人耳目一新的改革概念能否打破深度融合过程中的诸多掣肘，成为郑开同城化的“破壁”之举?

（开封街景资料图片 大象新闻记者 邱琦 摄 ）

“承接”郑州产业转移、实现公共服务“同城待遇” 开封热情很高

从整体来看，在由开封市提出的这份规划中，对产业、交通、公共服务等方面与郑州的相融“热情很高”。

基础设施互联互通方面，《规划(征求意见稿)》提出，加快建设郑开多层次同城化交通网，“推进轨道交通通勤化、城际公路快速化”。

推动K2(郑开城际)线工程，加快建成郑开城际铁路延长线，建成开港大道(郑州段)、S312郑开段、G310改造开封段、郑开科学大道开封段等重大线性工程；加快G107尉氏段建设，启动郑汴路高架快速路改造，开通开港城际公交线路；争取增开郑州东—开封北—兰考高铁班次等标志性交通工程等。

而在产业和公共服务等方面，《规划(征求意见稿)》使用了“承接”、实现“同城待遇”这样的表述。

如推动郑州有序疏解一般性制造业、区域性物流产业，承接郑州市产业外溢和东部沿海地区产业转移，培育郑开300万辆汽车产业带。打造郑汴产业生态圈。

推进公共服务共建共享。重点深化郑州大学、河南大学“双一流”高校建设合作，促成郑州优质中小学校采取集团化办学、学校联盟、学校结对帮扶等方式开展跨区域合作。推动郑州优质医疗机构以集团化运作模式与开封医疗机构开展合作或在开封设立医疗分支机构，探索建立两市医保定点医疗机构互认机制。

除此之外，还要推广建立以社会保障卡为载体的“一卡通”管理服务模式，在交通出行、旅游观光、文化体验等方面率先实现“同城待遇”。

（开封美景资料图片 大象新闻记者 邱琦 摄）

河南大学经济学院名誉院长、中原发展研究院院长耿明斋告诉记者，经过这些年的发展，郑开两地在交通等基础设施方面已实现了较高水平融合。郑州市区、航空港区、开封之间形成的郑汴港核心区，更汇集了商务中心、科创中心以及机场、高铁等主要交通枢纽，功能强大、要素密集。随着郑开两地功能布局的进一步优化，无疑会成为郑州都市圈的核心增长极。

（郑州金融岛资料图片 大象新闻记者 段晋哲 摄）

“国土空间共谋共绘”“经济区和行政区适度分离” 开封再提体制机制改革

除了上述具体举措，开封市公布的这份文件中还有一个引人关注的提法，即探索郑开两城“经济区和行政区适度分离”综合改革。

（开封书店街资料图片 大象新闻记者 邱琦 摄 ）

《规划(征求意见稿)》提出，要压实郑开两市主体责任，开展经济区和行政区适度分离先行先试，探索建立经济权和行政权适度分离的综合改革。按照“决策层+协调层+执行层”的组织架构，对符合条件的县域，如开封的杞县开展改革试点工作，摆脱“行政区经济”干扰，在不改变土地行政属地所有权的基础上，让渡一部分经济管理权，“破解行政区划和利益分配机制的不平衡对郑汴港发展的限制”。

中国人民大学教授、全国经济地理研究会副理事长兼秘书长孙久文告诉记者，所谓行政区，是为实现国家行政管理、治理与建设而对国家领土进行合理的分级划分而形成的区域。而经济区则是在经济规律的影响下，通过市场的资源调配，自发形成的区域性生产综合体。“换句话说，前者是通过行政手段划分，而后者是产业分工、要素流动自发形成，是不以人的意志为转移的天然体系”。

孙久文说，生产要素可以跨区域流动，而行政区之间的划分则是固定的，因此就会产生不利于产业链协同发展的“行政藩篱”“政策壁垒”，要实现同城化发展，就必须想办法打破这种壁垒，所谓经济区和行政区适度分离，就是这样一种破壁的措施。

（郑州夜景资料图片 大象新闻记者 沈翔 摄）

河南省社会科学院城市与环境研究所所长王建国认为，郑开同城化推行多年，如今交通等方面已做了很多工作。下一步，产业的优化分布、公共服务的“同等待遇”等，这些才是真正的难点。从郑开来看，郑州的发展能级要大于开封，要素流动天然会向高能级城市靠拢，公共服务天然会有落差。要推动两地之间更好协同发展，必须借助政府的“有形之手”，依靠体制机制创新来实现。

深汕特别合作区的成功案例：管理归深圳、行政区划在汕尾

事实上，作为近来值得关注的改革概念，“经济区和行政区适度分离”在粤港澳、成渝等地已经开展试点。其中，受关注比较多的则是位于广东的深汕特别合作区。

深汕特别合作区是广东省汕尾市西部一块约468平方公里的区域。起始于2008年深圳和汕尾两地共建的深圳(汕尾)产业转移工业园。当时，两地当GDP相差超过20倍，属典型的“强弱合作”。

2011年初，在广东省委、省政府的支持下，深圳(汕尾)产业转移工业园升级为深汕特别合作区。这是全国首个特别合作区，开启了以飞地带动区域协调发展的改革试验，被称为广东省探索区域协调发展的“试验田”。

深汕特别合作区成立初期，由深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务。合作区党工委、管委会为省委、省政府派出机构，行使地级市一级管理权限，委托深圳、汕尾两市共同管理。特别合作区产生的GDP70%计入深圳,30%计入汕尾;利益分成方面，深、汕各占25%，剩下的50%归合作区。

2017年，广东省委、省政府印发《深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》，将合作区党工委、管委会调整为深圳市委、市政府派出机构，形成深圳全面主导、汕尾积极配合的合作格局。

值得注意的是，虽然深汕特别合作区被纳入深圳市“10+1”(10个行政区+深汕特别合作区)管理体系，但在行政区划上，其所在的海丰县鹅埠、小漠、鲘门和赤石4镇仍然属于汕尾市的海丰县(据汕尾市人民政府官网)。可以说，其在组织架构上属于深圳市的一个“经济功能区”。

从“两地共同管理”变为“深圳全面主导”后，深汕特别合作区的融合发展得到质的提升。2019年是调整完成后的第一年，合作区GDP同比增长23.1%——前一年这个数字只有4%。

截至2021年11月底，深汕特别合作区已供地产业项目83个(含7个招拍挂项目)，76个来自深圳，计划总投资386亿元，全部达产后预计年产值683亿元、预计达产年税收58.2亿元。

观察：“经济区和行政区适度分离”，如何让新概念成为郑开同城化的“破壁者”?

尽管由开封的一纸规划引发关注，但“经济区和行政区适度分离”在河南并非首次出现。

2021年12月，河南省人民政府公布的《把兰考县纳入郑开同城化进程打造全国县域治理“三起来”样板总体方案》(以下简称《总体方案》)中就已提出，打破地域分割、行业垄断、市场壁垒，完善区域合作协商机制，建立兰考承接跨区域产业转移和重大基础设施建设成本分担机制，“探索经济区和行政区适度分离发展模式”。

那么，对于郑开同城化而言，“经济区和行政区适度分离”的发展模式究竟该如何探索?

孙久文表示，推动经济区和行政区适度分离，必须要在体制机制、经济指标和利益分配机制方面做好安排。“虽然深汕特别合作区属‘飞地经济’，与郑开同城化并不完全相同，但其发展模式可供借鉴：首先应建立统一的管理体制，由省级层面或发展较强的地区主导，避免‘政出多门’，以利于协调牵线，打破各种壁垒。同时，也要形成两地间的利益分配机制，确保实现利益共享”。

与上述说法提供佐证的是，2021年6月17日，川渝两地首次在上海联合举办招商推介会，在重庆市人民政府官网上，这样的携手招商被形容为“探索经济区与行政区适度分离改革中，经济管理权限与行政区范围适度分离的实践”。

从以往的“各吃各饭”变成了“同桌吃饭”，成渝地区改革经验中很重要的一点就是形成了利益共享机制。重庆市人民政府官网消息显示，目前两地建立了财税利益分享政策框架，还以川渝高竹新区为首个“试水”区域，探索制定地区生产总值等指标的初步分算方法。

值得注意的是，在河南出台的《总体方案》中，不仅提出“设立郑开同城化发展工作专班”，亦有“建立区域投资、税收等利益分享机制”的相关表述。专家表示，有了先进地区的有益做法和省级层面的重视，“经济区和行政区适度分离”的改革探索，有望成为郑开同城化的“破壁举措”。