政府为了尽快建设安置房，允许开发商在没有任何手续的情况下，边拆边建,不少企业都在“政策绿灯”中抢跑,如今的烂尾楼不少也是“政策的牺牲品”.

南阳房管中心的团购房美丽佳苑，夜幕下的建筑楼群漆黑一片。该项目2013年7月启动，约定2016年1月11日前交房，至今只建好了主体框架。摄影/本刊记者 杨智杰

“烂尾楼之都”南阳的摘帽难题

本刊记者

发于2020.9.28总第966期《中国新闻周刊》

美丽之都小区，位于河南省南阳市张衡路与仲景路交叉口的西南角，有41幢住宅楼，小区占地面积362亩，相当于33个世界杯足球场。目前，除了1、2、3号楼建设时间早、业主已入住外，剩余的30多幢楼，要么是毛坯房，要么只建好了主体结构。夜幕降临，在周围灯光映衬下，烂尾楼黑魆魆连成一片。今年是美丽之都烂尾的第6年。

美丽之都的北面，当地知名度更高的烂尾楼美丽佳苑，同样沉默地伫立在夜色中，它与美丽之都同属一个开发商。2013年，南阳市房管中心为解决职工住房问题，以“团购”方式，定向购买锦寓置业开发的美丽佳苑商品住宅，涉及1132名干部、职工。截至2018年11月，南阳锦寓置业公司累计收取了团购房款约26197万元。项目从2013年7月启动，约定2016年1月11日前交房，但至今只建好了主体框架。

“房管中心的团购房都烂尾了。”谈及烂尾楼，许多南阳本地人都会如此自嘲。近些年，南阳被外界冠以“烂尾楼之都”的称号。2014年，南阳市政府统计，中心城市有302个问题楼盘。当地多位人士和政府官员对《中国新闻周刊》解释，烂尾楼只占302个问题楼盘的一小部分，不到三分之一，更多的情况是房地产项目在预售乃至建好时，五证不全甚至一证都没有，购房者入住多年，至今未拿到房产证。

2014年，南阳市启动房地产项目整治，政府多次设下期限，但问题楼盘清零时间却一再推后。2019年6月30日，是原定结束整治的时间节点，但是整治时间延长到了当年9月30日，又推迟到年底。今年南阳市委市政府再次要求，6月30日前，房地产领域整治项目全部清零。但截至发稿的9月中旬，清零目标仍未如期完成。

南阳市委中心城区房地产领域信访突出问题专项巡察组副组长、市自然资源和规划局副局长张玉轩告诉《中国新闻周刊》，截至目前，南阳302个问题楼盘中，已整治完成90%，还剩下28个项目难以推动。

近七成项目没有《施工许可证》

2019年6月，美丽之都烂尾的第5年，张恒(化名)和其他购房者决定自救。

购房者们直接找到开发商谈判，提出方案：购房时一部分人只交了40%的首付，剩余房款大家拿出来，找施工方，通水通电通气，接好排污排水装置，以4号楼做试点自救。“这是历史遗留问题，政府不参与。企业还在打官司，深陷股权纠纷，我们跟企业几轮磨合，他们同意了。”张恒对《中国新闻周刊》说，2019年11月5日，自救项目完工。

如今，美丽之都4号楼，北边临街的位置是一处大坑，被围挡起来，杂草丛生。开发商在电梯门口贴了一张《安全事项告知书》，“因美丽之都4#楼工程相关设施尚不完善，尚不具备入住条件……业主可以先行装修，但坚决不允许入住。”不过，今年上半年，几户业主等不及，装修后搬了进去。

对张恒来说，当初买房有多憧憬，如今就有多懊恼。2012年，美丽之都的宣传广告铺天盖地，“电视上、大屏幕上、广告牌上都在宣传，说会修建游泳馆、运动场馆，大家都被唬住了。”

张恒心动了。美丽之都是南阳市政府首批批准的城中村改造项目，位置介于新老城区交汇处。他告诉《中国新闻周刊》，2012年10月，开盘前一天晚上，成百上千人在售楼部排队，希望抢先挑选心仪的户型。开盘当日，市、区领导都在现场剪彩。

张恒记得，当时开发商承诺“五证”会在后续补齐，2015年年底入住。所谓“五证”，是指楼盘开盘前，开发商必须取得《商品房销售(预售)许可证》。而要拿到商品房预售证，开发商还要提前取得《土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》。不止美丽之都小区，当时不少楼盘都存在“先上车后补票”的情况。

张恒现场交了1万元定金，选中一套130平方米、两厅两卫的户型。不久后，他交了30%的购房款，共计20万元。开发商五证不齐，业主无法在银行按揭贷款，1年以后，张恒全款买房，补齐了剩余的30多万元。虽然开发商违规预售，但有政府站台，包括张恒在内的上千人对此毫无戒备心，“我们都不懂，要是懂，也不会被骗了。”

2014年6月25日，央视《焦点访谈》节目曝光南阳一处名为三杰盛世城的楼盘使用瘦身钢筋，报道还揭露，瘦身钢筋被长期广泛应用于南阳市的各个楼盘。当晚，南阳市政府下发通知，要求对全市建筑工程质量全面排查整治，南阳市在建项目全部停工。中新网曾报道，“在南阳转了半个城没有发现一个施工的楼盘，上百座塔吊静静地呆在半空中，如停摆的时钟。”

美丽之都的建设，从此陷入停滞。张恒和众多业主在过去5年多的时间，反复找街道办，跑到区、市、省信访局，通常是等了半天，出来一位官员回应会了解和解决情况，将他们劝返。

2014年“瘦身钢筋事件”之后，南阳市政府出台了“302”政策，统计出当地共有302个问题楼盘，建立了302房地产整治项目台账，建立容缺办理、资金封闭运行、绿色通道加快办理等机制。

张玉轩向《中国新闻周刊》提供了一份《南阳市房地产综合整治办公室关于中心城区房地产市场专项整治工作总结汇报(2020年6月30日)》，其中提到，当时南阳市房地产行业违法占地、违法建设、违规销售等乱象愈演愈烈。

上述文件指出，2014年该市中心城区在建的227个房地产开发项目中，57%的项目未取得《土地使用权证》，60%的项目未取得《建设工程规划许可证》，近七成的项目没有《建设工程施工许可证》，超过一半的项目没有拿到《商品房预售许可证》便开始销售。

不过，当地一位长期关注房地产的人士告诉《中国新闻周刊》，他注意到，2019年2月12日召开的全市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚工作动员会上，南阳市委常委、政法委书记张明体曾说，“从目前省市联席办交办的245案和市房地产整治办交办的151案看，大多数都是去年整治中已交办的案件，说明推进力度不够。”

245加上151，总数是396，超过了302。据他了解，南阳市一些未颁发产权证的小区并没有纳入政府整治的名单中，问题楼盘的实际上数字要远远大于302，甚至也大于396。

南阳美丽之都小区有41幢住宅楼，目前除了1、2、3号楼建设时间早、业主已入住，4号楼业主去年自救成功外，剩余30多幢楼，要么是毛坯房，要么仅建好了主体结构。摄影/本刊记者 杨智杰

“政策绿灯”让企业深陷泥潭

南阳市房地产商会秘书长于杭从业20余年，见证了南阳楼市的发展。他告诉《中国新闻周刊》，2008年后，随着“城中村”改造带来的造城运动，当地房地产才迎来高峰。

南阳位于河南省西南部，是省内人口最多、面积最大的城市，但是经济发展在省内并不突出。《河南统计年鉴2008》显示，18个市中，南阳2007年的GDP排名13，人均GDP排名倒数第4。

但2007年开始，南阳城中村改造声势浩大。张玉轩提到，当时市政府一共批了80多个城中村项目，后来真正开工建设的有20多个。于杭向《中国新闻周刊》介绍，那时政府有意做股东，但缺乏足够的财力拆迁，融资方式也不匹配，没有建立融资平台。当时“城中村”项目的普遍做法是，政府将拆迁交给开发商，开发商与哪个区谈妥，就可以找政府报批。于杭估算，302个问题项目中，“城中村”项目占了1/3。

按照国家政策，“城中村”改造项目应由政府出资，对地上建筑物进行拆迁补偿，实现净地出让。不过，张玉轩提供的上述总结汇报材料中提到：“因我市财政困难，无力承担相关征收拆迁费用，因此当时的城中村改造项目均由开发企业出资拆迁，大量占压企业资金，造成企业资金运转困难，无力办理相关手续，致使项目推进缓慢，引发大量社会矛盾。”

张玉轩说，当时开发商拿钱自负盈亏，拆完之后，政府会配给开发商一部分商品房，用来弥补拆迁支出，而这一部分商品房当时普遍没有土地手续。

在这种模式下，南阳掀起了狂热的造城运动。《2008年南阳市政府工作报告》统计，2007年，该市财政一般预算收入44.8亿元，而城镇固定资产投资完成555亿元。于杭记得，2008年前后，政府很支持开发企业参与旧城和城中村改造，通常由规划局长领路，与开发企业开车转到一处，手一指，就把几百亩地交给了开发企业。“当时企业只需要和村里签订协议，当天就可以办理用地规划，拿到一个证专门用于拆迁，而且备注用于哪个项目，效率很高。”

拿到全国农运会的举办权，将南阳房地产的热潮进一步推向了高峰。2008年，原农业部、国家体育总局和中国农民体协正式联合发文，同意第七届全国农运会于2012年在南阳市举办。

南阳将农运会视为一次重大机遇，希望借此机会实现跨越式发展。据当地媒体报道，当时南阳修建了众多基础设施，新建7个大型体育场馆，3个新兴大型比赛场地，7个四星级以上宾馆，升级改建6个场馆和36家宾馆。多位南阳人介绍，农运会的建设，使南阳市的城市框架拉大了一倍。2012年南阳市政府工作报告提到，2011年城市建设新开工项目总投资超过50亿元，相当于过去10年投资的总和。

农运会的拆迁和安置程序与“城中村”改造相似。“农运会拆迁量比较大，筹备时间紧，政府为了尽快建设安置房，允许开发商在没有任何手续的情况下，边拆边建，导致安置房在没有手续的情况下开工建设。”张玉轩说。

不少企业都在“政策绿灯”中抢跑。中达置业是南阳本土规模较大的房地产企业，该企业相关负责人孙兵(化名)告诉《中国新闻周刊》，在“一切为了农运会”的背景下，政府特事特办，按照中心城区“城中村”改造的办法，借助社会资本进行运作。2012年4月，示范区管委会及白河街道办事处与中达签订了建设项目协议，让中达负责双铺段的房屋拆迁、道路拓宽改造升级、临街景观房建设等任务。中达承担征收补偿、安置建设的全部费用，条件是“示范区负责在双铺村周边另配1000亩净土地由中达公司用于安置和开发。命名为天汇家园的项目开工后，采取边拆、边建、边销售、边完善手续的办法向前推进”。

孙兵介绍，项目启动不久，2013年3月8日，住建部督察专员要求双铺项目全面停工，原因是该示范区编制的《南阳新区发展总体规划(2010–2030)》尚未得到国家层面的批准。

南阳市政府公开披露，截至2019年底，中达置业于2012年4月开始对外预售天汇家园项目楼盘，共预售商品房3400套，但规划建设审批手续不完善，该项目已建设安置1593套，剩余1807套至今未开工建设。1807套中至今已退购房款的有385户，申请退房款的有510户，912户要求尽快开工建设。7年来，天汇家园的购房者反复上访。

“我们现在是深陷泥潭。”孙兵告诉《中国新闻周刊》，在农运会、城中村改造、新型社区建设等背景下，中达置业有7个项目被列入了302房地产整治项目台账，包括上述中达天汇家园。在开发商看来，某种意义上，公司项目是当时南阳政府政策的牺牲品。“当时大家都是这么做的。”

河南财经政法大学城市发展研究中心主任刘社告诉《中国新闻周刊》，这种现象在十多年前比较普遍，政府为了政绩工程，忽悠开发商拿地、盖项目，很多是口头答应，没有盖章也没有签约。2013年之后政策收紧，过去的做法行不通，项目成了违法违规用地。“另外，政策三五年一变。原来这块土地可以盖房子，后来根据城市发展需求，可能规划改成了公共用地。再加上正好没有签约，开发商投了钱，但是什么证都没有，不能销售，100%变成烂尾楼。”刘社说。

于杭认为，严格意义上讲，房地产是“计划经济”，土地、资金、规划方案、价格等都得受政府管控。“如果这个市场出问题了，政府责无旁贷，或者说政府的治理能力、管控能力、监管能力与房地产市场不匹配。”

政策一路绿灯，门槛低，房地产市场似乎遍地商机。于杭指出，开发企业光看到拆迁后能赚多少钱，没有算拆不下去时要赔多少钱，这考验的是开发商的管理能力、资金储备能力、市场风险评估能力和统筹运营能力。

张玉轩介绍，据统计，现在南阳的房地产企业超过500家，具有一级开发资质的企业，大概不到10%。更多的开发商规模小，运作不规范。这也是造成房地产混乱的原因之一。“比如民间融资不规范。当时南阳到处都是担保公司，一些企业自身没有雄厚资金，但是靠融资‘蛇吞象’，做了很多项目。”

“土地出让金”的补缴难题

近两年，在全省统一要求下，先后成立了南阳市中心城区整顿规范提高房地产市场工作指挥部、南阳市房地产领域问题楼盘化解攻坚专项领导小组、南阳市处置非法集资工作领导小组办公室等多个临时部门。

张玉轩告诉《中国新闻周刊》，截至2020年6月底，302个房地产市场秩序专项整治项目处置化解274个，处置率90.7%，实现了市委市政府既定的“大头落地”目标。

问题楼盘并不都是烂尾楼。南阳市房管服务中心副主任张涛曾总结，南阳问题楼盘主要包括建设手续不齐全、资金链断裂、涉法涉诉、权属纠纷等情况。

张涛曾表示，政府解决问题楼盘的方式分为四类：一是对建设手续不齐全的项目，加快完善相关手续，尽快启动项目建设;二是对资金链断裂的项目，积极协调金融机构，加大融资帮扶力度;三是对涉法涉诉的项目，督促司法部门尽快依法处置;四是对原企业法人无力推进的项目，通过破产清算、寻找合作伙伴等途径推进项目建设。第四类是最难的，权属纠纷复杂，也导致第三方资本很难接手。

历时6年，整治期限为何一再延期?张玉轩解释，早期解决的172个项目，都是比较简单的问题，“比如项目已经有部分手续，但是预售证需要工程建设到4层以后才能办理。大部分是涉及欠缴土地出让金，最初项目没有经过审批便开建，土地出让费、城市配套费、人防费等都没有交。”

但是，剩下的项目涉及问题更复杂，处置难度更大。大部分问题楼盘都建设于六七年前，最早的项目碧源花园，2001年动工，2003年烂尾。时间跨度大，房地产政策、地方政策和土地规划早已不复从前。

于杭指出，土地重新招拍挂，地价该怎么定，这是2018年以前大量楼盘治理不动的一大难题。2014年统计，129个在建项目未取得《土地使用权证》，占比超过50%。如今补齐手续，土地必须先招拍挂。但是如果按照当前土地基准地价缴纳出让金，仅楼面地价就和当时商品房的销售价相差无几。

近些年，绿地、建业、中信、恒大、碧桂园等大开发商纷纷进入南阳的房地产市场，抬升了南阳的地价和房价。2020年7月，南阳新“地王”产生，每亩单价1186万元，楼面价5084元/平方米。综合溢价率高达223.6%。

“出让金逐年增加，与十多年前不可同日而语。过去一亩地出让金几十万元，现在能卖到上千万元。”张玉轩提到，这使得企业不愿或者没有资金实力配合相关建设手续。

政府部门也不敢轻易放低门槛。张玉轩指出，假如没按政策执行，若干年后怕会有人追究，为什么2018年让企业缴纳的出让金是2011年的地价?政府部门也担心承担责任。

2019年2月，南阳市委、市政府召开全市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚会议，出台了一项新政策，“对2014年8月前已开工建设的项目，按项目开工时的基准地价评估补交土地出让金，且不做年期修正(原则上不低于同期周边相同级别土地的出让价款)”。

张玉轩介绍，这项政策出台并不容易，公检法领导、纪检委书记都出席了会议。这项政策提升了整治速度，2019年12月以来，政府解决了六七十个项目。

剩下的“硬骨头”

另一个整治难度在于城市规划的变迁。有些楼盘在建设时，手续不全，未纳入前期规划，后续新规划出台，两者产生冲突。

中达置业负责人孙兵介绍，最初，天汇家园项目与原有的城市规划冲突，示范区新的规划尚未得到批准，遂被叫停。另外，受国家相关政策调整、该区域规划调整、土地指标制约等因素影响，区间路因规划调整北移，附近规划建设立交桥，都导致建设面积缩水。孙兵提供的一份资料显示，预售的1600多套房子无地可建，购房者常年上访。2019年，中达在已建成区域规划改造，整理出30多亩土地，新建了600多套安置房，退款近400套，目前还有600多套已售房屋无处建设。

官方统计的302个项目中，还有28个项目尚未解决，不少都涉及规划冲突。张玉轩解释，这包括三种情况：第一是违规项目，比如某项目位于机场净空，违建高层，没办法拆除，暂时无法解决。第二，原项目如今占压道路红线或者绿地。“占压不超过一米的项目，我们都给它办了，但是有一大半占压了道路，肯定建不成。也不可能拆，有些房子若干年前都已经卖出去了。”第三，企业倒闭，或者企业资金流断裂后老板被刑拘，或者老板死了，这一类项目手续也难以完善。

问题楼盘按部就班走程序，许多还未走到终点。但对于购房者来讲，这远远不够。市民们更迫切的需求是，烂尾楼何时能动工?何时能拿到房产证?

在南阳街头，仍可以看到多处烂尾楼未有施工进展。9月14日早上，众多业主再一次自发来到市政府门口，呼吁政府出面解决烂尾楼的问题。

在人民网“领导留言板”上，南阳万家园桂花城业主写道，小区交房10年，办证的费用都已交齐，开发商以各种理由推诿不网签、不办证。这关系到几千业主的适龄儿童被学校拒之门外，得缴纳5000元以上乃至更高的上学费才能入学，房产无法继承、过户、买卖。

于杭认为，在问题楼盘的治理上，可以学习许昌经验。许昌的做法是，“产权登记采取证件分离原则，优先解决购房群众办证问题。”他认为，先把老百姓的房产证办下来，可以平息民众不满和顾虑，让老百姓住有所居，然后政府再梳理企业问题。

但是这需要政府的担当。“政府担心开发商欠税太多，如果追缴不上，可能有国有资产流失的风险。另外，因为老百姓上访，政府让企业无代价或者低成本合法，对一些合规企业也不公平。第三，不合法的楼盘如果取得了合法权利，二次拆迁时，政府的补偿成本会增高，有后期矛盾。”于杭分析，南阳市问题楼盘的出现、发生、治理的过程，是城镇化中的代价，“房地产全周期都没完整走一遍，就像看戏，整个折子戏我们都没看过。”

张恒购买的美丽之都，在2017年迎来一次短暂的重生机会。2017年，开发商锦寓置业补齐了5证，项目继续动工。但是不久，开发商因借贷纠纷，项目再次陷入瘫痪。目前，该项目已依法进入破产重整程序，这是南阳首例试水破产重整的烂尾项目。

等待8年，张恒被烂尾楼消耗得筋疲力尽。今年春节过后，他把房子挂在了中介想卖掉。许多南阳人都吃过烂尾楼的亏，如今南阳一些新房的房价已经超过每平方米1万元，但烂尾楼的价格只能卖出每平方米五六千元。说起房子，张恒满是懊悔，“这个房子90万，挂半年也卖不掉。”