顶层设计“出炉” 农地土改探索宅基地自愿有偿退出

孟庆伟

日前两个重要文件的发布，为未来几年中国农村改革发展圈定了方向与路径。

11月3日公布的“十三五”规划建议中，关于农村改革发展政策提出：稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。培养新型职业农民。深化农村土地制度改革。

就在规划建议公布的前一天(11月2日)，《深化农村改革综合性实施方案》(以下简称“《实施方案》”)公布，明确深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度5大领域。

据了解，集体经营性建设用地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股；宅基地将探索有偿使用制度和自愿有偿退出机制。

产权制度改革居首位

《中国经营报》记者注意到，《实施方案》中提出了5个关键领域和26项重大举措，其中第一项就是深化农村集体产权制度改革，可见其对整个农村经济体制来说的基础性意义。

农村集体产权制度改革主要涉及三大方面：耕地、农村的非资源性的经营性资产以及农村的非经营性的集体资产。

农村集体经济中的主体部分是耕地。根据第二次土地详查的结果，我国现保有的耕地是20.2亿亩，其中大约有2亿亩是不太稳定的。目前我国农村有2.3亿户农民承包了集体的土地。

“对于耕地产权制度如何进一步清晰，这是当前我们面临很大的问题。” 中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文11月4日表示。

《实施方案》提出，在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上，对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作。

据了解，此前按照中央的要求，多地试点农村土地承包经营权的确权登记颁证制度，这项工作到今年已经是试点第三年了。

陈锡文表示，从目前的情况来看，进展很顺利。目前在全省范围进行试点的省份已经达到12个省。

“到今年6月，全国已经有2.6亿亩农民的承包耕地明确了它的承包经营权，并且有的开始发证。通过确权登记颁证把农民的土地承包经营权长期稳定下来，明确它的用益物权的性质，保障农民的财产权利。”陈锡文说。

除分类推进农村集体资产确权到户外，此次改革还将对经营性资产进行股份合作制改革。

“关于农村非资源性的经营性资产，过去大家讲得比较多的乡镇企业，现在更多包括像物业经济、物流经济占用了农村的土地，使用了农村集体经济的投资建立起来的。”陈锡文表示，这一块应该涉及几万亿元的资产，过去确实在一些地方没有管好，被少数人控制，利益也没有让农民共享。

对此，《实施方案》中提出要通过股份合作制的改革方式，把集体的经营性资产通过一定的形式，让老百姓认可的方式，把它能够确权到每个家庭、每个农民身上。

而对非经营性资产，《实施方案》提出，将重点探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。

据了解，一些幼儿园、小学、卫生所等都属于农村非经营性的集体资产。陈锡文表示，在现在这个阶段《实施方案》提出提高它的效率，更好地给农民提供公共服务。

探索宅基地自愿有偿退出

我国农村土地制度改革一直备受关注。

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并决定在全国选取30个左右县(市、区)行政区域进行试点。随后的2月份，北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市等33个县级行政区域被选作试点区域。目前试点工作正在推进之中。

日前有媒体报道称，33个县级试点区域关于农村土地改革的实施方案已经获批。这意味着农村土地改革试点工作进入全面启动阶段。

此次《实施方案》，又进一步对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点明确了改革路径：农村土地征收制度改革将缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益；集体经营性建设用地制度改革允许经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。

同时，宅基地制度改革将对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

但陈锡文也坦言，在土地制度改革中的有些内容和现行的法律制度是有冲突的，经全国人大常委会批准在这33个地区进行试点，试点期到2017年年底结束，在这个期限内对试点范围内涉及的相关法律条款暂时不实行，待试点结束对试点成果进行评估后，再确定到底是修改法律还是恢复原来的法律来实行。目前这些工作都在进行中。

培育新型职业农民

此次五中全会审议通过的“十三五”规划建议中，促进农业人口举家进城落户的提法备受关注。

建议提出，推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。

“这不是简单地给他发一个户口本，说你是城市的市民了，这背后最重要的是一定要让他能够享受到跟城镇居民同等的公共服务。”中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊解释说，《实施方案》关于“城乡发展一体化的体制机制”内容中，最艰巨的一个任务，就是推进农民工的市民化进程。但整个过程有多快，受很多条件的制约，比如公共服务的提供、财力状况等。

韩俊说，目前很多省都出台了相关政策，要创造条件，让越来越多的农业转移人口的随迁子女能够在城里参加中考、高考。在住房保障方面，今后进城务工人员也要获得与城镇居民同等的待遇。

记者注意到，《实施方案》中提出，扩大农民工参加城镇社会保障覆盖面，把进城落户的农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。完善社会保障关系转移接续政策。

据了解，去年我国城镇化率是54.8%，也就是说，还有45%以上的人口是居住在农村的，居住在农村的还有6亿多人。

一方面是城镇化的推进，另一方面随着农村老龄化快于城市，很多地区农业会面临后继乏人的严峻形势。

也因此，五中全会和《农村改革综合性实施方案》中，专门提出要把培育新型职业农民作为大力推进农业现代化的一个战略性举措。

“这个政策是非常明确的，这些年以来，我们的很多地区也在探索怎么破解谁来种地的难题。最重要的我们还得在农村留住一部分青年人，特别是要把中年人留在农村。”韩俊认为，新型职业农民不一定都去种地，也可以搞服务、搞农村旅游业。

“十三五”规划建议中提出，“构建培育新型农业经营主体的政策体系。”韩俊称，五中全会提出要深化农村金融改革、完善农业保险制度等，农民从事农业存在自然风险、市场风险，培养新型职业农民，这些配套政策需要跟上。