所得谓“供给侧改革”是指从供给侧入手的改革。所谓“结构性改革”是指针对结构性问题而推进的改革。所谓“供给侧结构性改革”是指从供给侧入手，针对经济结构性问题而推进的改革。所谓“供给管理”是指针对供给侧问题而开展的管理。

广义供给是指所有能对经济发展和经济效益提高起作用的“供给侧”（supply-side）因素或供给侧力量，包括经济活动主体（如企业和个人等）、生产要素（如劳动、资本、土地等资源、企业家管理、政府管理等）、要素升级（如技术进步、人力资本提升、知识增长、信息化等）、结构变动（如工业化、城市化、区域经济一体化、国际化等）、制度变革（减管制、减垄断、减税收等）等。

供给侧改革（或供给管理政策）具有如下三个特点：一是供给侧改革强调发挥企业和创业者作为市场主体的作用，而需求管理政策主要强调政府宏观调控的作用；二是供给侧改革强调解决中长期健康和可持续发展问题，而需求管理政策更多强调解决短期经济波动问题；三是供给侧改革强调制度的变革与完善，而需求管理政策主要强调短期的政策调整。

供给侧改革的实质就是要：一则形成新主体，即要发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时要正确发挥政府的作用；二则培育新动力，即通过全面改革培育新的增长动力，通过全面创新形成新的经济增长点，通过提高全要素生产率来实现经济可持续发展；三则发展新产业，即一方面要尊重和顺应经济规律、市场规律，让市场及时出清，避免资源浪费，及时化解经济泡沫，避免系统性风险，另一方面要大力发展新产业、新技术、新业态等。

编者:2015年11月23日中央财经领导小组第十一次会议提出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。“供给侧结构性改革”、“结构性改革”、“供给侧改革”等词很快就成为人们关注的焦点。那么，如何理解供给侧改革？为何要推进供给侧改革？有何理论依据？如何避免推进中的误区？本文作者对此进行了解析。

如何理解供给侧改革

所谓“供给侧改革”是指从供给侧入手的改革。所谓“结构性改革”是指针对结构性问题而推进的改革。所谓“供给侧结构性改革”是指从供给侧入手，针对经济结构性问题而推进的改革。所谓“供给管理”是指针对供给侧问题而开展的管理。本文并不严格区分以上四者，下面主要使用供给侧改革这个词。

供给、需求乃经济学最重要的概念，现代经济学的理论大厦就建立在这些概念基础之上。需求是指有支付能力的需求，总需求由消费、投资和净出口“三驾马车”组成。狭义供给是指生产者在某一时期某价格水平上愿意并且能够提供的商品或劳务；广义供给是指所有能对经济发展和经济效益提高起作用的“供给侧”（supply-side）因素或供给侧力量，包括经济活动主体（如企业和个人等）、生产要素（如劳动、资本、土地等资源、企业家管理、政府管理等）、要素升级（如技术进步、人力资本提升、知识增长、信息化等）、结构变动（如工业化、城市化、区域经济一体化、国际化等）、制度变革（减管制、减垄断、减税收等）等。

中国目前的结构性问题主要包括产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等六个方面的结构问题。其中，产业结构问题表现在低附加值产业、高消耗、高污染、高排放产业的比重偏高；区域结构问题表现在人口的区域分布不合理，户籍人口城镇化率偏低，区域发展不平衡、不协调、不公平；要素投入结构问题表现在资源能源、劳动力、资金等一般因素投入比重偏高，人才、技术、知识、信息等高级要素投入比重偏低；排放结构问题表现在废水、废气、废渣、二氧化碳等的排放比重偏高；经济增长动力结构问题表现在过多依赖投资、消费、出口“三驾马车”特别是投资来拉动经济增长；收入分配结构问题表现在城乡收入差距、行业收入差距、不同群体收入差距较大。这六个方面的结构性问题既相对独立、又相互叠加，需要通过供给侧结构性改革有针对性地加以解决。

与需求管理政策相比，供给侧改革（或供给管理政策）具有如下三个特点：一是供给侧改革强调发挥企业和创业者作为市场主体的作用，而需求管理政策主要强调政府宏观调控的作用；二是供给侧改革强调解决中长期健康和可持续发展问题，而需求管理政策更多强调解决短期经济波动问题；三是供给侧改革强调制度的变革与完善，而需求管理政策主要强调短期的政策调整。

供给侧改革的实质就是要：一则形成新主体，即要发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥企业、企业家、创业者等在经济发展的主导作用，同时要简政放权，转变政府职能，约束政府的“有形之手”，正确发挥政府的作用；二则培育新动力，即通过全面改革培育新的增长动力，通过全面创新形成新的经济增长点，通过提高全要素生产率来实现经济可持续发展；三则发展新产业，即一方面要尊重和顺应经济规律、市场规律，及时淘汰产能过剩和僵尸企业等，让市场及时出清，避免资源浪费，及时化解经济泡沫，避免系统性风险，另一方面要大力发展新产业、新技术、新业态等。

为何要推进供给侧改革

理由一：需求管理政策的边际效益在递减。

2008年国际经济危机爆发后，为了保增长或稳增长，我们采取了一系列需求管理政策，如积极的财政政策、稳健的货币政策和政府投资政策等。这些政策确实取得了一定的保增长效果，特别是在初期取得了明显的效果，如四万亿投资推出后GDP增速自2009年一季度的6.5%快速上升到2010年一季度的12.1%。但此后需求管理政策的边际效应在递减，虽然连续多次采取了稳增长措施，但GDP增速自2010年一季度达到12.1%的高度之后，一直在震荡下行，直至2015年三季度的6.9%，而且尚未扭转下行趋势。

同时，出口从2008年以前的动辄增长20%以上，变成2014年的增长6.1%，再到2015年前10个月的-2.5%；投资增速也逐年下降，自2008年前的20%以上变成2014年的15.7%，再到2015年前10个月的10.2%；消费增速从2008年的22.7%，变成2014年的12%，再到2015年前10个月的10.6%。这就使得我们不得不重新思考：为什么需求管理政策达不到预期效果？其核心原因恐怕是没有完全找对病根，没有对症下药。中国经济当前的主要问题是结构性问题，而非周期性问题。针对结构性问题，不能用解决周期性波动的需求管理政策去应对，而要采取供给侧结构性改革去化解。

理由之二：需求管理政策的副作用和后遗症越来越大。

由于需求管理政策主要是通过政府投资和释放流动性等手段，拉动“三驾马车”来实现经济增长，属于短期刺激政策，故在带来经济增长的同时，也造成了产能过剩、高房价或资产价格泡沫、地方债务压力加大、企业效益下降、影子银行、银行不良资产率上升等副作用和后遗症。钢铁、电解铝、水泥、建材、造船等行业的产能利用率已下降到70%左右，许多城市的房价已大大超过多数居民的承受力，2014年中国债务占GDP的比重达到了235.7%，个别银行的不良贷款率已超过2%的警戒线。这促使我们必须寻找新的出路。

理由之三：推进供给侧改革与推进全面改革是吻合的。

从供给侧入手、针对结构性问题而推进的改革几乎包括所有重要的改革，如行政管理制度改革、产权制度改革、土地制度改革、国有企业改革、财税制度改革、金融制度改革、价格制度改革、社会福利制度改革、生态制度改革等。可以说，从“需求侧”转向“供给侧”相当于从“政府调控侧”转向“全面改革侧”。而十八届三中全会确定的全面改革也正是要推进这些改革，故推进供给侧改革也就是落实三中全会精神，推进各个领域的改革。

理由之四：推进供给侧改革是实现可持续发展的需要。

我们要追求的发展是综合考虑资源和环境承载力、兼顾当代人和后代人权益的可持续发展。可持续发展要求尽可能少地消耗资源能源、保护环境，而在推进工业化城镇化过程中要做到少消耗资源能源、保护好环境，根本的出路是提高全要素生产率，即以较少的资源能源投入获得较高的产出。提高全要素生产率的基本途径是发动“三大发动机”，即推进制度变革、结构优化和要素升级。而推进供给侧改革正是要培育“三大发动机”，提高全要素生产率，实现经济的健康可持续发展。故推进供给侧改革可以达到实现可持续发展的目的。

理由之五：供给与需求相互依存，但国内有效需求最终决定于各主体的供给能力。

多年来，我们在扩大内需中主要采取了通过积极的财政货币政策增加政府的投资需求、通过提高工资或收入增加个人的消费需求、通过消费信贷和消费刺激政策扩大企业和个人的消费需求、通过建立健全社会保障制度提高人们的消费预期等措施。所有这些措施确实是直接扩大国内有效需求的有效措施，但企业和个人有效需求的扩大最终是由其供给能力决定的。

原因在于：虽然需求对供给有重大影响，但各种主体(个人、企业等)的各种有效需求都取决于其支付能力或购买能力，而支付能力或购买能力取决于其收入水平，而收入水平又取决于其生产率，而生产率又取决于其供给能力。因此，扩大内需的根本措施，是通过减税而不是提高税率，不断提高企业和个人的有效供给能力或竞争力。

理由之六：在开放经济条件下供给能力决定一国的竞争力。

在开放经济条件下，提高一国国内企业和个人的供给能力更为重要，因为：如果一国国内企业和个人的供给能力提高了，即使国内需求没有扩大，也会保持经济增长，因为供给能力提高的企业和个人会开拓外需市场，满足国外市场的需求，赚外国人的钱。反之，如果一国国内企业和个人的供给能力没有提高，即使国内需求扩大了，也不一定带来经济增长，因为在国内企业和个人的供给能力没有提高的情况下，扩大了的内需市场很可能会被国外的企业所占领。

在经济全球化的新形势下，主要不是内需，而是面向全球市场的供给能力，才是决定一国竞争力的主要因素。内需不足可以开拓外需，外需总量一般不存在不足，只存在国内供给竞争力不够和供给适销不对路。若某种产品出现外需不足，则证明这种产品必须尽快淘汰。生产能力过剩，不能归咎于需求不足，而应归咎于生产能力没有适应新的市场需要和对结构变化的不适应。

供给侧改革的理论依据

供给侧改革的相关理论与经济学历史一样源远流长，绝非始于供给学派，只不过供给学派提出了较鲜明的供给管理政策而已。

从经济思想史和经济史来看，供给管理政策而非需求管理政策在历史上居于主导地位。古典经济学大师斯密全面系统地抨击了重商主义的需求管理政策，强调劳动和资本等“供给侧”因素在经济发展中的作用，强调了提高劳动生产率的作用，强调市场这只“看不见的手”的关键作用，强调政府只能发挥“守夜人”的作用。法国经济学家萨伊（1803）提出了著名的“萨伊定律”，认为供给会创造它自己的需求，将供给管理思想发挥到了极致。

20世纪30年代经济大危机后，凯恩斯全面批判了萨伊思想，认为经济危机是由“三大心理规律”导致有效需求不足造成的，自由竞争市场不能自动实现充分就业，必须通过政府干预，实行需求政策，才能消除失业和经济危机。罗斯福治理经济大萧条的主要措施就是实行以需求管理为核心的“新政”，但20世纪70年代初的“滞胀”宣告了凯恩斯需求管理政策的失灵。于是，反对政府干预、强调供给管理政策的供给学派等相关理论开始兴起。

必须强调的是，发展经济学、新制度经济学以及笔者提出的人本发展理论等都是主要研究“供给侧”问题的理论，如发展经济学研究的人口变迁、资本累积、人力资本、技术进步、知识增长、工业化、城市化、劳动力转移等都是供给侧问题。

供给学派因使用了供给这个词而成为最鲜明的供给侧经济学理论。其代表人物有：芒德尔、拉弗、万尼斯基、吉尔德、肯普、罗伯茨、费尔德斯坦、埃文斯等。他们的主要观点有：提高税率虽然从短期看可以提高税收收入，但由于抑制了纳税者的生产经营积极性，从中长期看反而导致税收收入下降；在资源稀缺世界中，所谓商品过剩只是适销不对路的“劣等货”过剩，其根源并非需求不足，而是能引致新需求的“创造性供给”不足；企业并不只是被动适应市场需求而提供商品的生产单位，而是在创造需求方面发挥着能动性作用；经济增长源自供给者的创造能力和生产率的提高。

战后美国等国经济的快速发展，与其说是由凯恩斯需求政策所带来的，不如说是由于凯恩斯政策“阴差阳错”带来的实际供给效应以及技术创新机制所带来的。因此，供给学派主张“四减四促”，其中“四减”是指减税（含减支，特别是降低边际税率）、减管制、减垄断、减货币发行或控制通胀（甚至主张恢复金本位制），旨在调动积极性，促进生产供给；“四促”是指促进私有化、促进市场竞争、促进企业家精神的发挥、促进技术创新和智力资本投资。

供给学派关于减税不增加财政赤字、不必忧虑减税导致贫富差距拉大、恢复金本位制等也引起了广泛的争论和质疑。同时，缺乏严谨的理论逻辑框架也为一些学者所诟病。

在实践中，供给学派理论和政策主张因被美国里根、英国撒切尔夫人所运用、并产生了较好的效果而声名远播。

中国当前推进供给侧改革的特殊背景

与过去三十多年的供给侧改革相比，当前的供给侧改革除了有共性的一面外，也有如下特殊性。

一是经济发展阶段不同。

中国持续三十多年的9.8%左右的高速增长阶段已经结束，现已进入到经济增速换挡期，换挡后很可能进入到年均GDP增速6-7%左右的中高速增长阶段。工业化进入到中后期阶段，即中期向后期过渡的阶段，主要表现是重化工业阶段进入到下半场，其主要特征是技术或知识密集型重化工业与生产性服务业相交融发展。

城镇化进入到加速发展阶段的下半场，据国际经验，城镇化水平处于30%-70%时属于加速阶段，其中30%-50%属于加速阶段上半场，50%-70%属于下半场，2014年中国城镇化率达到54.77%，说明已进入下半场，下半场的主要特征是在提高城镇化水平的同时更强调提高城镇化的质量。收入水平已进入到中等收入阶段，面临“中等收入陷阱”的挑战。在新阶段推进供给侧改革任务更重，压力更大。

二是国际环境不同。

以往当中国经济总量排在相对靠后位置时，当时推进供给侧改革相对来说容易得到国际社会的支持，和分享国际化或经济全球化的红利。但当中国经济总量成为世界第二且开始紧追美国后，中国面临的国际环境日趋复杂，针对中国的贸易保护主义等问题越来越严重。在这种新的国际环境中，我们推进供给侧改革就必须更多地依靠国内的力量。

三是人口、资源和环境约束不同。

自2012年开始，15-64岁之间的生产性人口占总人口的比重开始下降，“人口红利”消失，人口老龄化提前到来，“刘易斯拐点”也已于2008年前后到来。同时，在连续三十多年的经济高速增长后，资源日益短缺，环境污染压力加大，雾霾等问题成为不可承受之重。这些新的约束条件，使得供给侧改革不能再像过去三十多年那样主要依靠大规模要素投入来推动，而必须主要依靠提高全要素生产率来推动。

四是技术背景不同。

尽管自上个世纪90年代以来，信息化就一直在取得进展，但与当前这一轮以信息化、数据化、智能化、低碳化为内容的新技术革命相比，还是明显不在一个层次。可以说，新一轮全球科技革命和产业革命正在蓄势待发，与蒸汽机革命、电力革命相匹配的第三次全球科技革命正在到来。这为新阶段的供给侧改革提供了历史性机遇和有力支撑。

五是部分内容不同。

过去三十多年的供给侧改革主要是解决经济增量问题。而新阶段的这次供给侧改革，除了要解决经济增量问题外，还要先解决累积多年的存量问题，特别是实体经济产能过剩、房地产高库存、基础设施超前超大超量建设、地方政府高债务、银行不良资产较多等存量问题。存量问题的解决容易引发风险，更具挑战性，这次的供给侧改革必须在化解存量问题中寻找新出路。

推进供给侧改革的七大着力点

一是培育新主体。

即形成和培育新主体、提高主体的素质和能力、激发主体的积极性和创造性等。具体措施包括提高企业的竞争力，增强企业的活力；培育创客和专业人才，激发其积极性和创造性；培育创新型区域，提高区域竞争力；提高科研院所、高等院校和各种社会中介组织的综合能力，激发其活力；建立一些国家创新平台或组织，提高其运行效率；建立服务型、创新型政府，提高政府管理和服务效率。

二是增加要素的有效供给。

供给侧的要素投入不能只强调要素投入量的增加，还要强调要素的有效投入（指有需求、有回报的投入），否则会造成要素过度投入，引发资源浪费和产能过剩等。增加要素的有效供给包括增加劳动的有效供给、资本的有效供给、资源的有效供给、好环境的有效供给、企业家管理的有效供给、政府管理的有效供给等。

三是推进制度变革，提高全要素生产率。

制度变革是经济发展“三大发动机”（制度变革、结构优化和要素升级）中的根源性发动机，是提高全要素生产率的最重要途径。推进制度变革包括十八届三中全会提到的各项改革，从供给侧来说，关键是要采取减管制、减垄断、减税收、减货币超发等行动。

四是推进结构优化，提高全要素生产率。

结构优化可以促进资源的优化配置，提高资源配置效率，提高全要素生产率。推进结构优化包括推进新型工业化、推进新型城镇化、促进区域经济一体化、促进国际化等。

五是推进要素升级，提高全要素生产率。

要素升级不同于要素投入，要素升级代表了生产要素“质的提高”，可以直接促进全要素生产率的提高。推进要素升级包括促进技术进步、提升人力资本、促进知识增长、推进信息化等。

六是调整存量。

在当前形势下，如果不能将存量问题解决，则增量也难以培育起来，故要加快推进存量调整。调整存量包括“六去”，即“去产能”、“去库存”、“去超建”（指基础设施超前超大超量建设）、“去僵尸”、“去成本”（或降成本）、“去风险”（或控风险）等。

七是培育增量。

培育增量主要是寻找新的动力，发展新的产业，开拓新的空间，形成新的模式。具体包括开发新技术、发展新产业、培育新业态、开发新区域、塑造新品牌、形成新模式等。

推进供给侧改革应避免的六个误区

供给侧改革本是非常好的改革思路，但由于概念比较晦涩，各种脱离其本意的解读较多，也要谨防出现如下误区。

一是将供给侧改革理解为从未有过的新生事物。

供给侧改革或供给侧结构性改革确实是一个新出现的词，但与此相关的供给政策或供给管理、相关理论和实践则早已有之。支持供给侧改革的理论可以追溯到经济学的源头。改革开放以来几乎所有的改革理论都是从供给侧考虑的，而不是从需求侧考虑的。推进供给侧改革的实践也并非始自今日，事实上上个世纪八十年代的家庭联产承包责任制改革、发展乡镇企业，九十年代中期的经济体制总体改革，九十年代后期的国有经济战略性改组，十八届三中全会的全面改革等，都是供给侧改革。只要稍微梳理一下历史就不难发现，推进供给侧改革并非标新立异，而是回归常识。

二是简单用西方供给学派的观点来理解中国的供给侧改革。

西方供给学派的政策主张——“四减四促”（减税、减管制、减垄断、减货币发行，促私有化、促市场竞争、促企业家精神发挥、促进技术创新），其中多数确也是中国供给侧改革要考虑的重要内容。但由于中国体制具有特殊性，我们一定要认识到：一方面，其中有些政策主张在中国是不适用的；另一方面，中国的供给侧改革需要考虑和解决的问题比它要丰富得多。

三是以政府计划思维推进供给侧改革。

供给侧改革本是为解决政府过度干预或过度宏观调控问题而提出的改革思路，但现实中很容易被人误解为通过政府计划或政府主导来确定供给结构，提供供给要素，增加产品供给，提高供给速度。这就有可能走到供给侧改革的反面，不仅达不到提高全要素生产率的效果，反而带来了与过度需求管理政策同样甚至更严重的问题。如政府主导选择产业、产品、项目和技术路线，就会带来适得其反的结果。

四是将供给侧与需求侧对立起来。

从经济学基本原理看，供过于求会导致产能过剩，供不应求会导致市场短缺，而供求均衡是较理想的状态。但有的人将供给侧和需求侧对立起来，以为供给侧改革是对需求侧的否定。其实，供给侧与需求侧是一个硬币的两面，或一只手的手心和手背，缺一不可，而且二者要尽可能对称和平衡，经济才能健康可持续发展。过去多年来我们过于强调从需求侧进行政府宏观调控以实现经济高速增长，现在强调供给侧改革只是对其进行“纠偏”，而不是过于偏向供给侧而忽视了需求侧，从一个极端走向另一个极端。

五是将供给侧改革简单理解为增加商品或劳务供给。

广义的供给侧力量不仅包括商品或劳务供给，而且包括供给主体培育、要素投入、全要素生产率提升、存量调整、增量形成等。若单纯强调增加商品或劳务供给，在产能过剩形势下，则只会带来进一步的产能过剩。若广义理解供给侧力量，则会通过改革等，主要依靠企业和市场的作用，有针对性地解决结构性问题：一方面淘汰落后产能，让市场出清；另一方面推进产业转型升级，培育新兴产业和新的经济增长点。

六是将供给侧的生产要素与效率提高决定因素简单平行放在一起。

如有的学者将供给侧因素理解为人口或劳动力、资本、土地、创新、制度等。其实，这五种因素并非同一层面因素，劳动力、资本和土地是生产要素，创新和制度是影响全要素生产率的因素。而且，生产要素投入量的增加与生产要素质的提升是不同的，劳动力、资本、土地等要素不是通过提高生产率来实现经济增长，而是通过投入量的增加来实现经济增长，而技术进步、人力资本提升、知识增长等要素升级属于要素质的提升，是通过提高生产率来实现经济增长。

除了要素升级外，制度变革、结构优化也是通过提高生产率来实现经济增长。区分不同性质的供给侧因素很重要，因为制度变革、结构优化、要素升级这“三大发动机”是更为重要的供给侧因素。其中，制度变革尤为重要，推进供给侧改革就是要抓住制度改革这个“牛鼻子”，同时通过结构优化和要素升级，来提高全要素生产率，促进经济健康可持续发展。

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