谭浩俊

财政部、国土资源部、中国人民银行和银监会等四部委近日联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，要求土地储备机构新增土地储备项目所需资金，严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。同时规定，对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。

这意味着，政府融资平台、土地收储机构手中掌握的土地，将不能再以土地储备的方式进行融资，已经以这种方式进行融资的，也要通过政府性基金预算的方式予以偿还或进行债务置换，这对地方政府及其平台公司、土地收储机构来说，无疑是不小的挑战，将面临巨大的偿债压力。

众所周知，“土地财政”的一个显著特征，就是以土地储备的方式，利用土地抵押从银行获取资金，再利用这些资金进行进一步的土地收储以及进行城市建设和开发，且这样的载体不仅仅是土地收储机构，还包括各类融资平台。也正因为如此，多数城市都有若干家政府融资平台，有的地方甚至有十多家，以便于更多更好地利用土地进行融资，并为政府源源不断地提供土地转让收入，获得城市建设和开发的资金。

在土地市场比较活跃、房地产市场比较火热的情况下，土地融资的风险还难以暴露，随着土地市场逐步清冷，房地产市场进入低迷状态，土地融资的风险越来越大，政府债务的危机也越来越严重了。在这样的情况下，叫停地方政府的土地融资，特别是土地储备融资，就显得十分重要而紧迫。

问题在于，土地储备融资的“牛”已经过了河。首先，地方政府能够支配的土地，绝大多数已经变成了资金，变成了抵押物，在这样的大背景下，出台这样的新政还有多大效果，值得关注。

其二，凡是通过土地进行融资的公司，包括平台公司、土地收储机构，如果不允许利用土地抵押进行融资，有可能风险立刻爆发。而对于多数地方来说，利用土地融资形成的债务，规模已经相当庞大，依靠政府财政预算以及政府性基金根本没有能力应对风险、应付到期的土地抵押贷款，地方政府及其平台公司、土地收储机构能够认真地执行这样的新政吗？银行能够不与这些平台公司、土地收储机构“配合”，使其继续利用土地收储来维持债务的安全吗？这也值得高度关注。

再者，如果通过地方政府发行债券的方式进行置换，从表面看，是一个很具操作性、也是风险最小的方式，但从近两年来的实际情况看，地方政府债券发行并不是一件容易的事，如此规模的土地融资，地方政府债券根本没有能力去置换，有的甚至可能等不到债券发行，风险就将爆发。无论是地方政府还是银行，都不可能眼睁睁地看着风险爆发，而是会继续依赖土地融资，以应对可能出现的风险。

最后，一些地方政府在土地融资严重乏力、能够支配的土地已经非常有限的情况下，把目光转向行政机关、事业单位等资产，包括办公大楼等非经营性资产，并将此注入平台公司等作为抵押物，从银行进行融资。这也意味着，有的政府已经到了“一穷二白”的地步，大多数能够支配的土地、资产等，都变成了银行或其他融资机构的资产，一旦债务风险爆发，后果将十分严重。

在“牛”已经过河的情况下，四部门新政能否起到亡羊补牢的作用？如果仅仅把目标对准土地储备，并不足以对地方政府负债产生有效制约，特别是把地方政府能够支配的行政机关、事业单位资产也全部用于平台公司融资，到底会发生怎样的风险，银行提供给平台公司的资金能有多大的安全系数，是一个需要认真思考和研究的问题。

在地方政府负债冲动仍然很强，平台公司、土地收储机构等仍然主要依靠土地进行融资的大背景下，出台这样的新政是必要的。核心在于，如何增强可操作性，如何使新政不成为摆设，如何让银行贷款不悬空，如何让新政能够对地方政府的负债行为形成有效约束。如果债务置换不扩大范围，不扩展到平台公司、土地收储机构的所有土地性债务，那么平台公司及其收储机构的风险就相当大，新政也难以发挥明显的作用。当务之急，必须尽快叫停地方政府将行政机关、事业单位等的非经营性资产用于平台公司融资的做法。

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