在一个不断持续改革的市场中，如何平衡效率与风险，是立法工作面临的一个难题。过于重视速度，容易出现漏洞，过于专注谨慎，又会使市场发展滞后。

《证券法》修法工作曾经一路高歌猛进几近完成，注册制也曾经离A股非常非常近。但是市场的剧烈波动暴露了基础制度的漏洞、监管措施的欠缺以及市场的敏感脆弱。改革步伐放缓，修法一推再推。

不过，在今年全国“两会”期间，全国人大财经委副主任委员吴晓灵、副主任委员乌日图先后对《第一财经日报》表示，《证券法》修法已经纳入今年工作计划。不过，何时能够进行二审，目前尚没有定论。当被问及修法在今年能否完成时，吴晓灵表示会“尽量”推进。

授权与修法并行

3月10日，十二届全国人大四次会议在梅地亚中心举行记者会。全国人大内司委副主任委员王胜明、全国人大财经委副主任委员乌日图、全国人大环资委副主任委员袁驷、全国人大常委会法工委副主任郑淑娜就“人大立法工作”的相关问题回答中外记者的提问。

国务院总理李克强在今年的政府工作报告中，特别提到推进股票、债券市场改革和法治化建设。因此，金融、资本市场领域的立法修法工作也受到市场的高度关注。

全国人大财经委副主任委员乌日图在发布会结束后向《第一财经日报》独家表示，全国人大对国务院的有关授权不会影响《证券法》的修订进程，《证券法》还要如期进行修订。

此次《证券法》修法备受关注，一个重要原因是其将对股票发行注册制做出规定。从审批制到核准制，再从核准制到注册制，每一次变革，对A股市场而言都是一次革命性的制度重塑，注册制改革，意义更甚于前。

当前中国经济面临转型升级的压力，对直接融资市场寄予厚望，希望其对实体经济发展提供更多支持，同时帮助实体经济降低财务杠杆。

去年4月，《证券法》修订草案提请十二届全国人大常委会一审。据法学界人士介绍，修订草案共16章338条，其中新增122条、修改185条、删除22条，主要包括五方面内容，其中明确了将实行股票发行注册制。

依照立法惯例，法律草案在二审后一般就会“基本成型”。因此，在一审之后二审之前是修法关键期，《证券法》修订就在这一关键期遭遇了A股市场的巨幅震荡。当时有参与《证券法》修订和讨论的法学专家对《第一财经日报》记者表示，这次延迟除了跟立法思想精细化有关之外，与资本市场的巨幅震荡也有关。

在业内人士看来，异常波动是系统性风险还是人为造成的还需要进一步观察和研究，如果找不出股市非正常波动的根本症结所在就仓促立法，会使法律出台缺乏针对性和科学性。中国证券法学研究会会长、中央财经大学教授郭锋当时就表示，这次股票市场的波动应该说又给证券修法提出了更多问题。

去年6月，全国人大常委会没有二审；去年8月，全国人大常委会还没有二审。证监会新闻发言人邓舸2015年8月21日曾表示，证监会将全力配合立法机关做好相关工作，研究并反馈立法需求与意见建议，“希望尽快安排第二次审议”。

2015年10月，《证券法》仍然没有进行二审。随着市场对草案进一步审议的期待一次一次落空，监管层开始寻求其他方式，来为注册制解决落地难题。去年12月9日，国务院常务会议审议通过了拟提请全国人大常委会审议的《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<中华人民共和国证券法>有关规定的决定(草案)》（下称《决定》）。

2015年12月21日，在第十二届全国人大常委会第十八次会议上，时任证监会主席肖钢受国务院委托就《决定》草案作出说明。肖钢表示，草案规定了三方面内容，包括授权事项、实施期限以及相关配套要求。一周之后，也就是去年12月27日，全国人大常委会授权国务院调整注册制适用法律的相关《决定》获审议通过。

一个月的时间里，监管层通过获得人大授权的方式，为注册制改革清楚了法律障碍。按照计划，《决定》自2016年3月1日起施行，期限为两年。

据乌日图介绍，国务院相关授权不会影响《证券法》修法进程。“授权国务院是在两年之内。昨天(张德江)委员长的报告讲了，今年会适时安排，”他告诉《第一财经日报》，《证券法》还是要如期进行修订。

“授权”助力先行先试

人大有关国务院《决定》的授权，为注册制改革提供了合法性。但是，建成真正的法治市场，让市场各参与主体归位尽责，单靠一个授权是不足以实现的。

在10日上午的记者会上，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜对授权与立法的思路，做了详细解释。她告诉记者，自十八大、特别是党的三中全会提出全面深化改革以来，人大立法面临一个新的问题，即如何使立法能够适应改革的需要。

“全国人大常委会近年来已经搞了很多的授权。”郑淑娜透露了一组数字，从三中全会以来，全国人大常委会在改革方面、先行先试方面，已经做出11个授权决定，仅2015年就做出6个授权决定。这6个授权决定涉及内容丰富，包括土地制度的改革、司法体制改革，还有注册制改革等等。

事实上，在去年国务院获得人大授权之时，业内有较多争议。有观点提出，以授权方式寻求注册制改革的合法性，是绕开了《证券法》。对此，郑淑娜表示，全国人大常委审议改革授权，不是走过场。

“按照四中全会的要求，立法要与改革相衔接，要适应改革的需要。”郑淑娜介绍称，四中全会提出了三方面要求。第一，实践经验已经比较成熟，就要及时制定或者修改法律;第二，实践经验不成熟的，需要先行先试的，要依照法定程序授权，那么由全国人大常委会授权;第三，若某些法律和行政法规的规定，已经不能适应改革开放的需要，就要及时进行修改和废止。而有关注册制的授权，则正是依据第二条要求来操作的。

人大有关国务院《决定》的授权已经生效，那么《证券法》修订是否就不用着急了呢?答案当然是否定的。

中国人民大学法学院教授刘俊海此前曾对本报表示，《证券法》内容丰富，不仅包括注册制改革，还包括投资者权益保护、虚假陈述等违法行为的责任追究、发审委制度是否保留等诸多问题。其中许多制度设计都与注册制直接相关，例如证券监管者本身如何接受监管等等，也需要法律予以明确。他多次建议，尽快启动《证券法》修订草案二读审议，并向社会公开征求意见。因为如果一直不安排审议，修法草案就会一直停留在4月份的草稿上面。

在吴晓灵看来，金融资本领域最重要的是规则，如果一个市场的规则是明晰的，并且得到严格执行，这样大家才会有信心。她认为，当法治环境完善起来，对信息披露的要求得到落实，股票发行人真正可以掌握主动权，然后通过修法，对违法违规行为建立起严厉的打击机制，之后，注册制落地才会水到渠成。

吴晓灵预计，修法工作应该会尽快推进。但是何时二审，目前尚没有定论。在10日上午记者会后，乌日图对《第一财经日报》回应称，何时二审还“很难说”，不过“已经经过一审了，现在正在修改”。（实习生李念哲对本文亦有贡献）

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