国资委、财政部、发改委29日联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。《意见》明确，将国有企业界定为商业类和公益类。这意味着，作为国企改革重要一项的分类改革大幕就此开启。中国企业改革与发展研究会副会长李锦认为，分类是国企改革的重大突破，是整个国企改革的前提和基础，决定着改革全局，涉及未来推进混合所有制改革、国企并购重组等举措。在界定国企功能和分类的基础上，国有经济结构战略性调整将进一步推进。

为多项改革举措铺路

《意见》明确，立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。商业类国有企业和公益类国有企业作为独立的市场主体，经营机制必须适应市场经济要求。

国资委相关负责人表示，准确界定不同国有企业功能并科学分类，是深化国有企业改革的重要前置性工作。完善现代企业制度、发展混合所有制经济、改组或组建国有资本投资运营公司等重大改革举措的完善和落地，都需要以清晰界定国有企业功能与类别为前提。对国有企业进行功能界定与分类，有利于根据不同类型企业特点有针对性推进改革，将改革引向深入。

将国有企业分为商业类和公益类主要基于四个方面考虑。一是充分考虑企业的功能作用和未来发展方向，有利于推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，有利于国有企业更好地提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全；二是充分考虑企业经营的多样性、复杂性，分类宜粗不宜细；三是充分考虑企业所属行业特点和实际情况，目前国有企业大都属于多元经营，分类主要依据主业和核心业务；四是充分考虑各地不同发展实际，在遵循国家统一分类原则的前提下，允许各地结合实际，界定国有企业功能类别。

适时动态调整

国资委相关负责人表示，按照《意见》提出的“谁出资谁分类”原则，应由履行出资人职责的机构负责制定分类方案，具体程序为各级政府履行出资人职责机构负责制定所出资企业的功能界定与分类方案，报本级人民政府批准，履行出资人职责机构直接监管的企业根据需要对所出资企业进行功能界定和分类。企业的功能不是一成不变的，应根据经济社会发展和国家战略的需要，结合企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用，在保持相对稳定的基础上，适时对企业功能定位和类别进行动态调整。考虑到全国各地国有资本状况存在较大差异，《意见》也给地方操作留下了空间，各地要结合实际合理界定本地国有企业功能类别，实施分类改革、发展和监管。

李锦认为，这次分类保留了很大的宽容度，充分考虑企业不同发展阶段的特点，在相对稳定的基础上对企业功能定位进行动态调整。同时，充分考虑各地不同发展实际，在遵循国家统一分类思路原则的前提下，允许各地结合实际，划分并动态调整本地国有企业功能类别。按照“谁出资谁分类”的原则，国资委作为政府出资人代表来分类，强调地区与动态特征，是实事求是的态度，使得国企改革更有针对性，更符合实际。

两类企业差异化发展

《意见》对两类企业的改革方向提出了不同要求。对于商业类国有企业，要按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善现代企业制度，成为充满生机活力的市场主体。商业类国有企业又分为三种情况。一是主业处于充分竞争行业和领域的企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，加大改制上市力度，着力推进整体上市；二是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股；三是处于自然垄断行业的企业，要以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为原则积极推进改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。对于需要实行国有全资的企业，要积极引入其他国有资本实行股权多元化。对于公益类国有企业，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

《意见》对两类企业的发展方向提出了差异化要求。对于商业类国有企业，要优化资源配置，加大重组整合力度和研发投入，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级，培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。一是对主业处于充分竞争行业和领域的企业，要支持和鼓励发展有竞争优势的产业，优化国有资本投向，推动国有产权流转，及时处置低效、无效及不良资产，提高市场竞争能力；二是对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的企业，要合理确定主业范围，根据不同行业特点，加大国有资本投入，在服务国家宏观调控、保障国家安全和国民经济运行、完成特殊任务等方面发挥更大作用。对于公益类国有企业，要根据承担的任务和社会发展要求，加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率。严格限定主业范围，加强主业管理，重点在提供公共产品和服务方面作出更大贡献。