构建有利于创新的 功能性产业政策体系

　　记者 伏玉林

　　林毅夫教授和张维迎教授的产业政策面对面之辩精彩进行。

　　今夏以来，围绕产业政策在经济发展中的作用，学术界展开了激烈的辩论。以林毅夫教授为代表的新结构经济学学者认为“经济发展有产业政策才能成功”、“尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家”，并给出了产业政策支持的具体领域。这引起了辩论另一方张维迎教授的强烈反对，并针锋相对地提出“产业政策不过是穿着马甲的计划经济”。

　　如何从理论上评价既有的产业政策的利弊，使市场在资源配置中发挥决定性作用，同时有效发挥政策的积极作用，确实是当下中国一个亟待回答的问题。

　　中国经济正在从要素投入型向创新驱动型发展模式转变，面向未来的产业政策也需要向完善市场在配置资源中发挥决定性作用和促进创新的方向转变。但是，作为一个从计划经济向市场经济转轨的国家，产业政策长期以来以各种形式广泛存在于中国经济的各个领域中。2000年以来，产业政策几乎涵盖所有产业，更多地表现为对产业内特定企业、特定技术、特定产品的选择性扶持，以及对产业组织形态的直接干预。

　　从政策的实施手段上来看，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理等行政性直接干预措施显著被强化，对微观经济的干预更为广泛、细致和直接，体现出强烈的直接干预市场、限制市场竞争和以政府选择代替市场机制的管制性特征和浓厚的计划经济色彩。2009年，中国陆续颁布实施十大重点产业调整与振兴规划，与之配套的实施细则多达160余项，涉及产业活动的各个领域。

　　从市场与政府关系角度看，产业政策可以分为选择性产业政策和功能性产业政策两大类。选择性产业政策以“政府对微观经济运行的广泛干预，以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置”为特征，政府居主导地位，在资源配置中，发挥“驾驭”市场、干预市场与替代市场的作用。而功能性产业政策则是“市场友好型”的产业政策，以“完善市场制度、补充市场不足”为特征，市场居于主导地位，政府作用仅在于增进市场机能、扩展市场作用范围，并在公共领域补充市场的不足，让市场机制发挥其资源配置的决定性作用。

　　选择性产业政策的倡导者认为，后发国家应该借鉴先行国家的经验，发挥“后发优势”，通过实施产业政策积极干预经济运行，主动推进产业结构的调整和升级。但是实施选择性产业政策，要求政府必须有效解决面临的信息严重不足的问题，而且产业结构的演变规律因发展环境和条件存在巨大差异，因此后发国家很难照搬发达国家的经验。此外，政府在制定选择性产业政策时，还会受到自身利益与偏好的影响，或被利益集团所俘获，选择错误的产业、产品或技术来扶持，相应成为设租与寻租、为特定利益进团提供利益与庇护的工具。因而，政府实际上无法正确选择“应该”发展和“不应发展”的产业、“应该”开发或者不应开发的技术，这些只能通过市场主体的试错与市场竞争过程去发现。

　　功能性产业政策旨在保护有利于提高产业竞争力的市场制度与市场环境等框架性条件。功能性产业政策倡导者认为，市场机制是配置资源、激励创新、推动效率提升与产业转型升级最为有效的机制，但市场机制能否发挥作用取决于市场制度的完善程度，市场机制在教育、基础科学与技术研究、环境保护等公共领域存在着不足。

　　因此，产业政策应着重为市场机制发挥其决定性作用提供完善的制度基础，建立开放、公平竞争的市场体系，培养人力资本以适应产业结构演进与经济发展对高技能劳动力的需求，支持科学研究与技术创新等方面。

　　功能性产业政策还注重促进企业创新与能力建设，强调通过完善有利于创新的制度与市场建设，构建科技信息交流平台与技术转移、成果评估和交易、产学研合作等共享平台，通过对创新活动的普适性支持，促进企业、产业和国民经济的创新能力和竞争能力提升。此外，新兴产业的发展往往会带来商业模式、组织模式、创新模式的巨大变革，需要政府根据市场基本准则调整相应制度安排，扩展市场的作用范围，顺应新兴产业发展的要求。

　　因此，现阶段我国产业政策转型的方向应是逐步摒弃选择性产业政策的直接干预，构建促进竞争和有利于创新的功能性产业政策体系。

　　首先，中国经济进入新常态，面临新工业革命带来的机遇、挑战及不确定性，不具备实施选择性产业政策的条件要求，迫切需要调整当前产业政策模式，通过完善市场制度、构筑良好的市场环境与创新环境，促进产业结构调整与转型升级。

　　其次，当前我国市场体系仍不健全，计划思维影响仍然存在，产业结构调整与转型升级中面临的诸多障碍，看似是“市场失灵”，却是市场制度不健全和政府广泛干预微观经济的结果。

　　因此，产业政策改革取向不是管制和替代市场，而应着力于矫正与完善市场制度，促进市场主体间自发协调机制，通过市场主体试错、试验与创新实践，寻求有效的结构调整与转型升级路径。从而使产业政策演变为政府增进市场功能与扩展市场作用范围的有效手段。

　　（作者系华东理工大学商学院教授）

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