顶层设计补产权保护短板不将公共利益扩大化

　　记者 秦夕雅 邵海鹏

　　产权保护领域存在的诸多短板，在中央依法保护产权的顶层制度设计下将得到弥补。

　　中共中央、国务院27日发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（下称《意见》），明确提出：加强产权保护，坚持平等保护、全面保护、依法保护、共同参与、标本兼治等五大原则。妥善处理历史形成的产权案件、严格规范涉案财产处置的法律程序、审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策。

　　在中国社科院农村发展研究所研究员党国英看来，《意见》最大的意义在于重申产权平等原则。这是中央“揪着耳朵”讲给地方官员的，要让他们听进去，不能总是拿公权来挤压私权的空间。过去中央虽然也承认，但再次强调也确有必要，就是为了要让民营企业家吃一个“定心丸”。

　　“产权保护是一个国家法治化程度高低的试金石，但近年来，我国的产权保护存在诸多短板，导致出现了一些民营企业家投资信心不足、资本外流的现象，虽问题并不严重，但却具有苗头性的趋势，甚至有人对我国改革开放的方向产生了疑问。为了给投资者在国内投资兴业提供稳定的法律环境，就要完善法治，完善法治最重要的突破口就是完善产权保护制度。” 中国人民大学商法研究所所长刘俊海接受第一财经采访时表示。

　　有知情人士告诉第一财经记者，这一文件涉及到立法、司法、执法等多环节，预计其中所涉相关部门也将在近期发布法律、法规、规章和规范性文件以落实该文件要求。

　　法不咎既往，疑罪从无

　　“产权是一个内涵丰富、外延广阔的概念，物权、股权、债权、知识产权及其他无形财产，比如企业名称权、商业秘密等都是产权保护的范围，只要有财产内容的民事权利都纳入其中，目的是为了调动广大企业和市场主体创造财物积极性。”刘俊海表示。

　　《意见》要求，严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。

　　国家发改委有关负责人在解读完善产权保护制度时称，长期以来，各类企业特别是民营企业在经营发展过程中存在一些违规经营甚至涉嫌违法行为。为此一些民营企业忧心忡忡，也造成一些人心思不定、投资意愿不强。妥善处理这一问题，对稳定社会预期意义重大。

　　在执法和司法领域，《意见》也提出了新的要求：严格规范涉案财产处置的法律程序，进一步细化涉嫌违法的企业和人员财产处置规则，依法慎重决定是否采取相关强制措施。

　　“企业和公民财产权受到侵犯，执法司法不够规范是一个重要原因。特别是在少数地方执法随意性大、行政干预司法、利用刑事手段干预一般经济纠纷、滥用强制措施、处置涉案财产时任意牵连合法财产等，这些行为导致企业特别是民营企业和企业主财产权受到侵害。”前述发改委人士表示。

　　另外，《意见》还提出完善政府守信践诺机制。“认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。”

　　“政府诚信一方面靠正面倡导；另一方面也需要建立倒逼机制，尽管有个别文件提到过，但这方面讨论不多。”刘俊海建议，把各级政府守约践诺的诚信度作为被评价对象，失信的政府主管部门和主要负责人应该纳入失信的黑名单中去。同时，构建地方主要负责人的信用评价体系，推动建立清清爽爽的政商关系。

　　再提公共利益征地范围界定

　　在“完善财产征收征用制度”方面，《意见》中明确提出，要“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。”

　　中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，《意见》提出财产权利保护问题，实质是承认并尊重房产已经成为城镇居民重要财产权的现实。对于70年土地使用权到期后的处理，要拿出妥善的办法。特别重要的是，《意见》指明了要向有利于财产保护的方向进行制度设计。

　　对于界定公共利益征地范围，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明曾多次呼吁。

　　《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地和公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。但是目前，个别地方政府打着公共利益的旗号，占用和征收土地，只付出低价进行补偿，转手进行房地产开发。中间巨额的差价引发一系列群体性事件、刑事案件等尖锐矛盾。

　　蔡继明认为，从法理上考虑，《土地管理法》的修改，最重要的一条应该是确定公共利益征地的范围，而非单纯地去讨论征地的补偿标准。因为法律规定，公共利益、合法程序、合理补偿都是征地的前提。

　　在今年两会的建议中，蔡继明也提到，一旦确定公共利益用地范围之后，大量的非公共利益用地就需要通过城乡统一的建设用地市场加以配置，那么绝大多数涉及征用农民集体土地的行为都是不需要的。这样，相对来说，对少量的公益性征地的补偿就成为次要问题了。

　　对于最近33个县（市、区）行政区试点的土地制度改革，他认为，试点只去试验征地补偿的标准，而非试点界定公共利益的范围，力度还不够。

　　此外，中国社科院法学研究所民法室主任孙宪忠也对媒体表示，需要在法律上明确界定公共利益的范围，即使涉及公共利益，也要目的正当、程序正当、足额补偿。要让百姓有知情权，以及一定的参与权和决定权。建议规定公共利益的认定引入听证程序。除了政府，利益受损代表和独立的相关专家代表也应该参加。政府部门或者其他强势的受益主体如果主张某一项目的建设是为了社会公共利益的需要，应当承担举证责任。

　　至于《意见》中提到的，“遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。”

　　中国人民大学法学院教授刘俊海建议，在适用实际损失赔偿原则的过程中，应当引入价格评估程序，且评估机构应当是利益受损当事人和政府共同指定的机构。如果双方不能形成一致意见，应由法院指定评估机构。如果评估有误，评估机构要承担损害赔偿责任。

　　业内也认为，鉴于国内多地多次爆发的征地矛盾，一直存在对农民的补偿不合理情况。

　　现行法律规定，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前三年平均年产值的30倍。但是一旦征收，招拍挂交易后的土地出让金远远高于征地补偿款。正是因为巨大的价差，才导致了征地矛盾的频发。而酝酿修订的《土地管理法》也在补偿标准上卡壳。

　　党国英认为，在未来，政府应该会让步更多利益给农民。

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