——访中央财经大学财政税务学院院长白彦锋

　　2016年营改增试点改革全面推开之后，粗略计算，中央负担的新增值税出口退税将增加三分之二。为此，相应取消消费税的增量返还，既是为了解决增值税出口退税地方分担可能出现的生产地与出口地之间的矛盾，也是为了“策应”营改增改革试点的全面推开。

　　11月29日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取全面推开营改增试点减轻税负情况汇报，决定实行增值税定额返还以保障地方既有财力。

　　会议指出，全面推开营改增试点，对企业实施大规模结构性减税，是今年确保积极财政政策更加有效、着力推进供给侧结构性改革的重头戏，对稳增长、调结构、扩就业发挥了重要作用，具有完善税制、促进现代服务业等新动能成长、推动经济转型升级等一举多得的积极效应。在下一步安排对地方均衡性转移支付和其他各类财力补助时，将统筹兼顾东中西部实际情况，妥善解决困难地区财力缺口，逐步提高地方财力保障水平。

　　如何看待增值税定额返还？为什么要实施增值税定额返还？当前，金融、建筑等试点行业企业反映的问题主要有哪些？为此，中国经济时报记者采访了中央财经大学财政税务学院院长白彦锋。

　　增值税定额返还是大势所趋

　　中国经济时报：你如何看待增值税定额返还？

　　白彦锋：首先，要想很好地理解增值税定额返还，需要重温一下1994年分税制改革两税增量返还政策的出台背景。当时，为了取得地方的支持、保护好地方既得利益、服务好分税制改革的大局，1993年底发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发【1993】85号)中规定，“为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75%的增值税—中央下划收入).1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶1.3确定，即上述两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。”这是我国1994年分税制改革以来增值税、消费税“两税”返还的政策出台依据。

　　1994年分税制改革运行20多年来的实践证明，增值税、消费税“两税”返还政策有两个优势。

　　第一，保证了地方既得利益、确实赢得了地方政府对于国家推进分税制改革的支持，保证了分税制改革的顺利进行。

　　第二，充分调动了中央和地方两个积极性，做大了财政“蛋糕”，保证了国民经济的长期可持续发展。1994年税收收入5126.88亿元，与2015年超过15万亿元的税收收入不可同日而语。事后的发展证明，当时“税收返还”等“体制妥协”是完全值得的，换来了我国财政经济的长期可持续发展。“承认既得利益，增量边际调整”成为推进我国财政改革不断成功的“一大法宝”，在2003年所得税分享制度改革和2016年营业税改征增值税等重大改革中都得到了很好的坚持。

　　但是，任何事情都有两面性，增量返还也被认为有一些负面效应，其中最主要是固化了地方的既得利益、加剧了地区间的发展差距。为此，在尝试建立增值税出口退税中央和地方共同负担机制的过程中，最终《国务院关于完善出口退税负担机制有关问题的通知》(国发〔2015〕10号》)决定，一是出口退税(包括出口货物退增值税和营业税改征增值税出口退税)全部由中央财政负担，地方2014年原负担的出口退税基数，定额上解中央。二是中央对地方消费税不再实行增量返还，改为以2014年消费税返还数为基数，实行定额返还。可见，“两税”增量返还政策的取消，消费税是“先声夺人”的。原因在于，增值税出口退税中央和地方共同负担，容易出现生产地和出口地之间的“苦乐不均”。为此，国家通过取消对地方的消费税增量返还，事实上建立起了增值税出口退税中央与地方共同负担的机制。这也是国家面临2016年营改增试点全面实施改革“未雨绸缪”之举。因为，2015年国内增值税收入31109亿元，营业税收入19313亿元，营业税和增值税之间的“体量比”大致为2∶3.2016年营改增试点改革全面推开之后，粗略计算，中央负担的新增值税出口退税将增加三分之二。为此，相应取消消费税的增量返还，既是为了解决增值税出口退税地方分担可能出现的生产地与出口地之间的矛盾，也是为了“策应”营改增改革试点的全面推开。

　　实施增值税定额返还有三个原因

　　中国经济时报：为什么要实施增值税定额返还？

　　白彦锋：我认为实施增值税定额返还有以下三个原因。第一，现在，中央取消增值税的增量返还，直观来看是因为营改增改革之后，增值税已经不再是原来的增值税。新增值税较原来体量上“扩围”了三分之二，在这种情况下，将1994年分税制改革中的“两税返还”政策进行“直接平移”显然有失偏颇。第二，增值税作为我国现行税制中最大的税种，2015年仅国内增值税部分就占全部税收收入的四分之一。增值税、营业税合在一起，占全部税收收入的规模则超过40%。如果继续增量返还，会进一步放大原政策固化地方既得利益的负面效应，因此应时取消也就不难理解了。第三，2016年5月营改增改革全面试点以来，营业税作为过去地方最大的主体税种，《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》(国发〔2016〕26号)规定，保持现有财力格局不变。既要保障地方既有财力，不影响地方财政平稳运行，又要保持目前中央和地方财力大体“五五”格局。由于营业税在各地收入中的权重不同，中央宏观调控的压力势必增加。为此，需要国家跳出过去增量返还的“窠臼”，加强宏观调控。

　　下一步应完善相关措施

　　中国经济时报：11月29日的常务会议指出，要密切跟踪试点情况，对运行效果开展第三方评估，针对金融、建筑等试点行业企业反映的问题，及时研究明确相关领域纳税政策口径，在风险可控、制度公平的前提下进一步完善相关措施，扩大减税效应。在你看来，金融、建筑等试点行业企业反映的问题主要有哪些？

　　白彦锋：营改增改革之后，金融业税率由营业税5%调整为增值税6%，建筑业由3%调整为11%。其保持总体税负不变的前提都是其进项税额可以充分抵扣。但是事实上，这两个行业都有大量人工等无法进行进项抵扣的部分，导致总体税负可能有所增加。在这种情况下，研究完善相关政策，就显得非常有必要了。

　　(原标题：增值税定额返还：“策应”营改增改革试点的全面推开)