国税总局官员谈央地财税改革：区域之间税源分化日趋严重

　　澎湃新闻记者 张宁

　　地方政府的深度参与，是中国经济改革和向市场经济转轨过程中的一个突出现象，财政税收、干部任免机制、地区间的竞争是作用于政府的三重激励，这些激励可以产生多重效果，既有促进经济发展的一面，也有扭曲经济行为的一面，这取决于激励的形式，权力配置的方式等。

　　这其中，财政税收是制约、连接中央与地方政府之间关系的关键问题，经济学界亦对此保持着高度关注。学界的普遍看法是，在新的环境下，财政体制的职能需要发生较大的变化。从单一促进经济增长核心，向兼顾经济增长、经济波动、收入分配和环境治理等多重任务转变。财政体制在总量、结构和央地关系上都需要做出重大调整。

　　12月4日，国家税务总局收入规划核算司巡视员、原国家税务总局大企业税收管理司司长王道树在出席中国人民大学“央地关系改革研讨会”上，就当前中央与地方政府的财政税收改革与发展问题接受了澎湃新闻采访。

　　以下为采访实录：

　　澎湃新闻：当前，中国的财政税收体系发生着哪些变化？

　　王道树：我现在国家税务总局规划核算司，负责税收收入的预算、执行、统计核算、分析工作。最近一两年时间，我在工作当中的一个观察，一个感受就是，伴随着中国经济进入新的发展阶段、经济结构深度调整，我们的税源结构正在发生非常深刻的变化，呈现出一些新的特征。这些新的变化对于财政也好，税收也好，放大一点对经济、社会、政治各个方面都会产生很大影响。

　　税源结构的变化，首先一点就体现在从税源到税收，总量层面来说低速增长已经成为常态。从2013年以后，增速是持续下降，今年1-10月份也是低速的，可以预期未来若干年肯定还是低速的。当然这个“若干”是什么数字？不好说。因此，可以这么说，中国的财政税收从2013年以后会进入一个过“紧日子”的周期，各方面做出规划、做出安排，都得以这个事实为前提。

　　澎湃新闻：为什么会有这样的变化？

　　王道树：从1994年以来支撑国家税收高速增长的一些传统税源，以前税务总局还发布过重点税源500强，就是烟、油，后来支撑税源的银行业，还有支撑很长时间的房地产，这些税源在进入新的发展阶段之后是持续萎缩的状态。

　　当然，全球经济还会在今后发生一个什么样的变化？对这些上游产品有多大的需求？不好做精准的预测。但是一个总的趋势也应该可以看出来，那就是不会恢复到2000年以后的状况了。例如，以采矿这个子行业税收降速来看，它是一个很大的向下拉动的因素。我们过去关注的一些支柱行业，现在发展处在一个缓慢的时期。我们把2011年和2015年这两年的数字作为“十二五”一头一尾的两个年份进行一下比较，就可以看出来，他们对税收拉动作用是显著在下降的。

　　我们现在寄予一些希望的，像信息技术、商务服务和消费是总体挂钩的、增长相对比较稳定。但是新增长的这部分，抵不过快速下降的部分。这就是我们现在为什么总量呈现这样一个持续下降的状态，在结构上是这种体现。

　　澎湃新闻： 您所说的税源结构正在发生的深刻变化将会如何影响地方政府？

　　王道树：这样一种变化，从央地关系上来说，中央政府很关注的是税源在各个省份，不同区域的增减。伴随着结构的转型和税源新的变化，区域之间税源的分化日趋严重。所以在部分地区财政可持续性受到严峻挑战。

　　2015年之后至今，分地区的税收收入，从绝对值的数字来看，分化与悬殊越来越大了。新增长的部分主要集中在东部沿海省份，而且更多的是集中在东部沿海省份当中的少部分优势城市里面。因此，如果我们从保障基本公共服务均等化这样一个目标看，我们可能面临的不是一个与我们目标相一致的发展。

　　从分税制改革以来税收增速和一般公共预算支出增速的变化看，2014年、2015年我们就已经面临着调整。从税源结构变化来看，我们所面临的一些问题是值得关注的，表现在要保障各地区之间，不仅是东、中、西、东北，而且是在一个省份当中。

　　我到广东出差，广东的同志反复向我脑子里面灌输的一个概念，就是不要认为广东是发达省份，他说我们是典型的中国的缩影，因为粤北地区的收入水平是相当低的，这确实是一个事实。这样一个状况是我们在调整央地关系，制定财政税收制度的时候所必须面对的一个基本事实。而且随着中国经济结构的调整，中央文件里面也在说我们的一些税制结构还要进行深度改革，一个说法就是要提高直接税的比重。

　　这里面我想提出来值得关注的一个问题是，当以两个所得税为主体税种的直接税如果再占更大比重的话，在经济结构调整的背景下，那些结构调整当中具有劣势的地区，它的经济下行和所带来的所得税的降幅将会更大。因此，对区域之间分化的税收分配格局将会产生更大的影响，这也是我们在讨论一些问题的时候所需要关注的问题。

　　澎湃新闻：如何理解今年5月推出的“营改增”方案？

　　王道树：今年5月份我们跟财政部一起研究营改增之后收入划分方案的时候，实际上是有五种方案，最终中央决定按照五五划分的比例作为过渡方案核心。

　　实际上这个背后决策者是有一个权衡的，这种权衡就是在保增长和调结构、促转型之间，是一个艰难的把握。因此，最后的文件表述说这是一个过渡方案。我们来看，这确实是一个过渡方案。

　　我们在工作当中的体会是，地方政府的行为会对辖区内企业行为产生极大的影响。当然，我们要调动各省、各地市政府发展经济的积极性，但是我们又必须面对一个事实，当下的中国经济增长，在保持增速的持续要求之下，调整结构、促进资源在各地区之间更多、更主要的按照市场机制要求配制的需求。如果在未来五到十年当中，中国经济结构调整不能实现一个大的突破的话，我们的增长是没有保障的。

　　所以基于这样一个判断，把握稳增长和调结构的平衡，营改增之后，营业税加增值税在一起按照税收口径大概是45%-46%的比重，6万亿的总量，这个很大了。

　　五五划分，还是75：25划分，对地方政府影响很大。而地方政府的关注会以各种各样你想不到的方式传导到企业。这种影响可能会是对经济结构调整正向激励，也可能是对经济结构调整负向激励。所以这种关注，是需要学界审慎研究的。目前这样一个税源结构背景，就会间接对现行中央和地方税收分享体制、转移支付体制提出一些新的要求、新的挑战。

　　澎湃新闻：目前的财政税收制度应该向什么方向加以完善？

　　王道树：我想重复或者总结一下的是，中国经济在保持持续增长的要求之下，更为核心、更为关键的问题是在于如何成功的实现转型。如果不能成功的实现转型，我们持续的增长是没有保障的。

　　当我们认清这样一个问题的时候，就需要考虑央地财权及支出责任的划分应该是一个什么样的划分？这样一种政策体制的安排会对地方政府的行为产生什么影响，从而间接传达到对于他辖区的企业会产生什么影响？当这种经济结构的调整必然会对税源产生分化趋势的时候，我们又如何面对这样一个趋势并未雨绸缪？在这样一个不断分化，结构深度调整的情况下，我们过去在过惯了长期财政宽裕日子的背景下所采取的那些办法，所使用那些制度，还需要发生哪些变化？这就是我想提出来的问题，但是我没有答案，希望研究者能给我们提供更好的答案。

　　来源：澎湃新闻

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