财科院调研显示局部地方债务率偏高收支矛盾突出

来源：21世纪经济报道发布时间：2016-12-15 08:00:20

　　本报记者周潇枭北京报道

　　导读

　　中央政治局对2017年经济工作定调为稳中求进，推动供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求。2017年要振兴实体经济，“三去一降一补”工作实质性的推进，以及适度扩大总需求等，都要求财政维持扩张状态。货币政策边际效应递减背景下，要求财政政策发挥更大作用。但不得不注意的是，财政风险正在不断上升。

　　中央政治局对2017年经济工作定调为稳中求进，推动供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求。

　　2017年要振兴实体经济，“三去一降一补”工作实质性的推进，以及适度扩大总需求等，都要求财政维持扩张状态。今年积极财政政策力度已经较大，突出表现在财政支出进度远快于收入进度。最新数据显示，前11个月全国一般公共预算支出超过收入约1.76万亿元。

　　货币政策边际效应递减背景下，要求财政政策发挥更大作用。但不得不注意的是，财政风险正在不断上升。

　　中国财政科学院在全国多省的调研显示，地区间财政收入分化加剧，部分市县财政负增长；养老保险当年收不抵支的范围在扩张，财政补贴力度加大；部分地方政府减税降费后，又提高了其他收费标准，来弥补收支缺口；中央试图控制地方政府举债规模，但地方举债冲动仍大，部分地区债务率偏高。

　　在财税改革方面，财科院调研报告显示，部分改革落地效果不佳，地方改革积极性有待提高。一些地方政府仍停留在“文件式改革”层面，造成改革打滑、空转的现象。根据中央政治局的定调，2017年要加快一些基础性关键性改革，发挥经济体制改革的牵引作用，财税改革是其中不可绕过的话题。

　　财政空间在收缩

　　2016年经济可望稳定在约6.7%的水平，得益于政府稳增长政策。政府主导的基建投资保持在20%左右的高增长状态，财政赤字率从2.4%提高到3%等。

　　今年财政支出进度很快，往年月度财政基本处于盈余的状态，今年财政支出进度则持续快于收入进度。

　　12月13日，财政部数据显示，前11个月，全国一般公共预算收入实现14.8万亿元，同比增长5.7%；而财政支出规模达到约16.6万亿元，同比增长10.2%。

　　受经济下行压力持续、营改增政策性减收效应等影响，财政部一直在提示，财政收入形势比较严峻。下半年开始，财政收入增速确实在下行通道中，从上半年7.1%的增速逐渐回落到5.7%，略低于GDP增速。

　　不过，外界普遍认为2017年积极财政政策仍将继续。发改委经济研究所副所长孙学工表示，现在各类风险都在增加，银行、投资者、消费者等都在防风险，如果大家一起防风险，最后风险就会真的到来。这个时候最有能力承担风险的部门需要有些特别作为，政府尤其是中央政府，最有能力来承担风险。

　　中国财政科学院院长刘尚希表示，整体风险上升的阶段，需要用财政来防范公共风险，但当前财政风险也在上升，运用财政政策的空间在收缩。

　　在全国财政收入整体5.7%的增速背后，是地区间的加剧分化。东部发达省份不少保持较高的增速，财政收入增速普遍高于GDP增速，如上海前11个月财政收入同比增长18.9%；而中西部省份财政收入增速下行明显，如山西前10个月财政收入同比下降6.2%；东北地区财政增长乏力，如辽宁前10个月财政收入同比增长1.6%。

　　老龄化对社会养老保险带来的压力也越来越大。刘尚希表示，养老保险当年收不抵支的情况已经不在少数，而且还有扩大的趋势，这就意味着将来还要靠财政去兜底。经济下行叠加老龄化的加速，如何实现养老保险的可持续发展面临严峻考验。

　　部分地方债务率高企

　　财科院调研发现，地方政府性债务风险在不断积累。

　　调研报告指出，东北地区债务增长虽得到控制，政府付息成本大幅下降，但依然存在政府债务规模较大，相对指标高企，部分市域和市本级政府债务率明显偏高。

　　报告还列举了一些市县债务数据，比如辽宁省某市2015年GDP规模为2349亿元，全市一般公共预算支出为359亿元，市本级支出规模为176亿元，但全市债务余额达到748亿元，市本级债务余额为676亿元，全市债务率为187%，市本级债务率高达346%。

　　财科院金融研究中心主任赵全厚表示，东北地区债务因为经济下行，加上数据“挤水分”，造成数字偏高。由于政府投融资事权高度集中在市本级政府，导致市本级债务指标明显高于全市指标。

　　赵全厚还指出，东北目前处于城市化建设的峰值，加上国有企业转制和企业办社会等历史包袱较重，地方还要配套加大对铁路、高铁的建设资金，融资渠道又相对单一，都造成政府债务风险高企的现状。

　　财科院调研发现，中部省份如湖南、江西虽然全省债务总体风险可控，但局部地区债务率偏高。

　　刘尚希表示，地方很纠结的一点在于，一方面不得不借钱，另一方面借钱受到了越来越多的制约。地方政府债务就像一个“高压锅”，中央想控制地方政府举债，但底下的火还在烧，仍有各种各样的压力迫使地方去借钱。

　　地方举债纠结的突出表现在于，地方融资平台转型难度大。

　　财科院环境资源研究中心研究员程瑜表示，中央出台融资平台转型政策后，没有相关配套实施办法。“地方发展依赖项目，项目依赖融资”的现象普遍存在，简单的让融资平台进行剥离或者转型比较困难。一些地方融资平台开始以政府购买服务的方式，来继续为政府提供融资的服务。这种换汤不换药式的改革，为未来政府债务的增加带来隐患。

　　收支矛盾下地方提高税费

　　根据财科院对地方政府的问卷调查显示，2016年前三季度有18.6%的市县（区）一般公共预算收入实现负增长或零增长，而东北地区则达到32.6%。

　　财科院调研发现，，地方财政收支矛盾突出。前三季度，湖南和江西一般公共预算收入同比增长4.77%和5.9%，而一般公共预算支出同比增长18.8%和9%，支出幅度明显高于收入增幅。

　　即便在经济形势相对较好的东部，经调研发现，部分收支矛盾也比较突出，如民间投资增速处于低位，实体经济仍然困难，房地产税收波动较大，社会保障可持续风险凸显，降成本和促民生加剧财政风险等。

　　财政支出压力大，“倒逼”部分地方调整税费政策，加重企业负担。辽宁三次大规模提高土地使用税，从2.2元/平方米提到30元/平方米，黑龙江也达到15元/平方米。辽宁2014年缓征河道维护费，2016年又开始恢复征收。

　　近年推进的一些体制改革，也加剧了地方财政负担。比如政府转变职能，减少审批手续，取消相应收费，原本依靠这些收费的事业单位人员、运转经费转由财政承担；还有去年推出的机关事业单位养老保险改革、机关事业单位调工等，使得地方财政刚性支出加大。

　　东北地区推进国企改革，2016-2018年要全部剥离“三供一业”，供水、供暖、供气、物业要剥离给社会，变成社会公共服务。尽管中央承担了部分，但地方财政压力仍比较大。

　　程瑜表示，地方的治理能力现代化进程明显滞后。现在中央层面的改革政策频频出台，但是在地方上积极性没有充分发挥出来，造成改革打滑和空转。

　　财科院的调研发现，有些改革并没有达到预期效果。如公车改革后，部分地方财政负担不减反增，造成部分单位内部矛盾增加，工作难以正常开展。

　　专项转移支付整合进程阻力也很大。专项转移支付因其项目过细和琐碎，容易形成“跑部钱进”和“撒胡椒面”，且与地方实际需求脱节较为严重，造成资金浪费，近年来饱受诟病。

　　2014年中央将清理、规范专项转移支付作为重点工作推进，目前虽取得一定效果，但调研发现，合并专项的阻力很大，加之部门利益影响，客观上一些整合专项转移支付还存在大项套小项的情况。

　　地方还普遍反映的一个问题是，基层财政法定支出和配套支出压力大。无论是国家和省级重点交通基础设施建设项目，还是农村修建建制村硬化路面等，都需要地方政府安排配套资金，加大了地方财政压力。