农业供给侧改革：目标何在，影响几何？（海通宏观姜超、于博、张凤逸、李金柳）

　　来源：姜超宏观债券研究

　　摘要：

　　政策出台始末：农业供给侧改革的前世今生

　　15年底首次提出，强调一去一降一补。15年底中央农村工作会议首提农业供给侧改革，主要原因在于结构性产能过剩、内外价格倒挂、环境资源约束增加、进城务工农民收入增速放缓等。类似工业供给侧改革，15年底强调去库存、降成本、补短板。

　　16年底重要性上升，方向明确细则落地。16年底高层对农业供给侧改革重视程度进一步提升，目标也更加明确。强调确保国家粮食安全、增加农民收入、保障有效供给、提高农产品供给质量，明确提出“由量到质”的转变，更强调脱贫、增收，改革与稳定并举，并强调“新动能”、做加法。

　　对经济影响几何：惠民生补短板，优化定价机制

　　托底经济改善收入。农业供给侧改革对经济总量的影响虽然积极但整体有限，增收入惠民生意义更大。今年农村工作会议首提“增加农民收入”，与十八大“城乡人均收入比2010年翻番”、十三五规划“扶贫脱贫”一脉相承，而农村脱贫也是全面建成小康社会的重要目标。

　　优化农产品定价机制。玉米在临储制度下价格扭曲、供给、库存严重过剩，15年收储量已占当年产量的52%。15年11月农业部出台对“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见，16年减产3000万吨，并取消玉米收储制度。目前国内收购价格大幅回落，市场化定价下和进口玉米的价差已明显消除。而大豆产量偏低，严重依赖进口，种植面积不断下滑，16年农业部发布促进大豆生产的规划，力争种植面积和平均亩产双双提高。

　　推进农村土地改革。今年会议上，农村土地制度改革被归入“农业供给侧改革”，未来或将提速。农村土地从确权到流转和征收，“三权分置”、交易市场化、城乡建设用地“同权同价”等改革措施，有望通过提高经营效率、增加城市土地供给等途径对经济产生更深远的影响。

　　对市场影响几何：玉米涨价上有顶，优质产品机会多

　　去库存下的玉米价格：上涨幅度或较有限。首先，农产品的去库存，去的是库存在高位的品种，供给现状不支持大幅涨价。其次，大幅涨价和波动有违国家对粮食生产稳定的要求。再次，政府手握充裕的粮食储备，也有能力将价格控制在合理范围内。最后，国外供给面维持宽松，价格仍将低位，而国内粮食价格整体高于国外，难以大幅上涨。

　　产业政策下的行业机会：振兴奶业，绿色生态。根据中央农村工作会议，17年农业供给侧改革将重点体现在推进结构调整、推进绿色发展、推进创新驱动、推进农村改革、稳定粮食生产等五个方面。其中结构调整的亮点在于振兴民族奶业。当前中国液体奶人均消费量仅17.8千克，远低于其他主要国家，未来消费增长空间广阔。而推进绿色发展部分强调实施化肥农药使用量零增长。13年我国每公顷耕地化肥消费量高达364千克，远高于其他主要国家，但三大粮食作物化肥利用率仅35.2%。降低化肥消费量、提高化肥利用率，不仅助于降低农业生产环境成本，也降低农民农业生产投入。而随着补贴机制的建立，未来绿色生态农业将迎来广阔的发展空间。

　　正文：

　　今年12月初政治局会议和中央经济工作会议首次提出农业供给侧改革。站在当前时点，如何理解农业供给侧改革？农业供给侧改革又将如何影响经济和资本市场？本报告中我们将作详细分析。

　　1．农业供给侧改革的前世今生

　　1.115年底首次提出，强调一去一降一补

　　15年底中央农村工作会议首提农业供给侧改革。农业供给侧改革提出首见于15年12月底中央农村工作会议，会议强调要着力加强农业供给侧结构性改革。而当天的人民日报社论也指出：在粮食连年丰收背后，进口量、库存量齐增，价格“天花板”和成本“地板”双重挤压凸显；在农业稳定发展背后，资源和环境双重约束趋紧；在农民持续增收背后，外出就业压力增大，务工收入增长放缓。而16年初中央一号文件更是在开篇就明确提出要“加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革”。

　　总结来看，中央在15年底、16年初提出农业供给侧改革有四个原因：

　　第一，从产量看，结构性产能过剩。我国粮食总量虽然大致平衡，但是临储、托市政策扭曲市场价格机制，引发盲目扩产，导致玉米、棉花等部分农产品产能过剩，库存高企。而大豆、糖等农产品则供给不足，对外依存度很高。

　　第二，从生产效率看，成本高企，内外价格倒挂。进口量、库存量齐增的背后，是我国农业生产成本高企、竞争力不足导致的内外价格倒挂，国际农产品价格“天花板”和国内农产品成本“地板”的矛盾凸显，去库存、降成本、加强农业基础设施建设势在必行。

　　第三，从环境资源约束看，农业生产受到的约束增加。绿色农业发展不足，单位面积化肥使用量居世界前列。水资源紧缺；土地资源方面，防止农民进城务工留下的大量耕地被荒废，提升规模化生产水平，也是迫切的任务。

　　第四，从劳动力和人民生活看，随着工业经济增速下行，进城务工农民收入增速放缓。而本届政府将扶贫放在了更重要的位置，提高农民收入是全面实现小康社会的必要条件，是一个政治任务。

　　15年底的政策框架与工业供给侧改革有类似之处，主要强调去库存、降成本、补短板。去库存方面，主要是完善收储制度和价格机制，以及优化种植结构、提高粮食加工能力。降成本方面，主要是通过土地流转等方式推动农业集约化、规模化生产。补短板方面，主要是支持科技种业等社会化服务，加强农村基础设施建设。

　　1.216年底重要性上升，方向明确细则落地

　　16年高层对农业供给侧重视程度进一步提高。今年12月以来，在中央政治局会议、中央经济工作会议和中央农村工作会议中，农业供给侧改革再次被密集提及，且在中央经济工作会议中首次出现，这意味着高层对其重视程度进一步提高，重要性也明显上升。

　　农业供给侧改革目标进一步明确。与15年底相比，今年底几次重要会议中对农业供给侧改革的阐释更为具体。其中中央农村工作会议明确强调，要在确保国家粮食安全的基础上，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农产品供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径。

　　具体看，不同之处体现在四个方面：

　　第一，明确提出“由量到质”的转变，将绿色生态可持续、提高生产效率和产品质量归类为提高供给质量，置于更重要的位置。

　　第二，更强调脱贫、增收，表明增加农民收入或是农业供给侧改革的最终目标，未来或有更多补贴、资源向农村倾斜。

　　第三，改革与稳定并举，一方面明确指出“必须守住确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题的三条底线”，另一方面强调完善体制、创新机制，培育新型市场主体。

　　第四，强调“新动能”、做加法，而不仅仅是做减法，包括产业融合、科技创新、制度创新等。

　　2．惠民生补短板，优化定价机制

　　农业供给侧改革对实体经济的影响主要体现在以下三个方面：一是量的方面，托底经济下滑并改善农村居民收入，助于脱贫扶贫；二是价格方面，主要是优化农产品定价机制；三是制度方面，农村土地流转制度改革将释放要素活力，改善经济增长动力。

　　2.1 托底经济改善收入

　　对GDP影响积极但有限。近年来随着经济增速下行，第一、二产业增速均有所下滑。从投资上看，16年随着工业企业利润触底，第二产业固定资产投资大幅下滑，相对而言，第一产业固定资产投资增速处于企稳状态。明年随着国家对农村基础设施建设的支持力度加强，及农业PPP项目的推进，第一产业投资增速仍将保持稳定，而第二产业投资增速或将继续受下游需求趋弱拖累。但考虑到农业占经济比重较低，农业供给侧改革对经济总量的影响虽然积极但整体有限。

　　增收入惠民生意义更大。今年农村工作会议明确提出要增加农民收入，值得注意的是，这在去年并未提及。回顾过去几年居民收入和消费的变化，农村居民人均收入和消费增速在2010年左右超过城镇居民，但近两年来增速差似有缩小的趋势。增加农民收入和十八大提出的“城乡人均收入比2010年翻一番”，以及十三五规划中提出的“扶贫脱贫”都是一脉相承，意义重大。一方面，未来如果农业生产成本得以降低，那么农村居民收入将会有所提高，收入翻番目标压力将缓解。另一方面，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。按照我国现行脱贫标准，15年底仍有5575万农村贫困人口，“十三五”期间仍需年均脱贫1115万人，而改善农村居民收入也有助于脱贫扶贫。

　　2.2 优化农产品定价机制

　　临储制度下最低收购价扭曲了农产品定价。我国粮食最低收购价政策始于04年，目的是在粮食收购市场开放的背景下，保护农民利益、保证粮食供应。05和06年稻谷和小麦价格下行，因而先后启动执行了最低收购价政策。08年玉米、大豆等价格下跌，为保障农民收入和提高种粮积极性，国家出台临时收储计划，后来菜籽油、棉花、糖也被纳入。最低收购价虽然有助于提高农民利益和种粮积极性，但也带来了市场价格扭曲、粮食供给结构不合理的问题。14和15年国家已分别取消对大豆、棉花和菜籽油的临时收储。

　　国家托市，供给过剩，玉米去库存压力凸显。12年后国际玉米价格大幅下跌，但由于国家托市，国内玉米收储价却逐年提高。政策支撑下玉米种植收益较高，种植面积递增，15年达38.12百万公顷，已是世界上玉米种植面积最大的国家。在此期间，国家玉米收储量也急速攀升，从不到3083万吨增至11593万吨，到15年我国玉米的收储量已占当年产量的52%。

　　针对玉米严重的供需失衡，15年11月农业部出台对“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见，优化种植结构和区域布局。意见要求到2020年“镰刀弯”（包括东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区）地区玉米种植调减5000万亩左右，重点发展青贮玉米、大豆、优质饲草、杂粮杂豆、春小麦、经济林果和生态功能型植物等，推动农牧紧密结合、产业深度融合，促进农业效益提升和产业升级。根据农业部数据，16年以来我国玉米种植面积已调减3000万亩左右，17年计划继续调减1000万亩。

　　16年玉米收储制度取消，迈出农业供给侧改革的重要一步。16年9月发改委等六部委联合发文，要求按照“市场定价、价补分离”的原则对玉米收储制度进行改革，将执行8年的玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制，玉米价格由市场形成，反映供求关系，各类市场主体自主入市。

　　收储制度的改革旨在优化农产品价格形成机制，进而改善粮食供给结构。市场化条件下的价格补贴制度可以分离价格形成和政府补贴，意味着农产品价格将完全由市场的供需决定，政府不再直接干预。同时补价分离也能保障农民基本收益。16年初取消收储后，玉米的国内收购价格大幅回落，市场化定价下和进口玉米的价差已明显消除。

　　与供过于求的玉米形成对比的是，大豆产量偏低，供求缺口逐年扩大，严重依赖进口。近年我国大豆进口数量快速上升，每月的大豆进口规模已是08年时的两倍以上。15年我国大豆年进口量超过8000万吨，占全球大豆贸易量份额的70%左右，而国内年产大豆不到1200万吨，不到进口量的1/6。

　　但尽管供求失衡，大豆种植面积却持续下滑。国外大豆价格明显低于国内，作为开放进口品种的进口大豆大量涌入，加之大豆相对玉米种植效益更低，农民种植大豆的积极性大降，国内大豆种植面积进一步锐减，而自产的大豆则因为成本过高被进口大豆替代，最终往往只能积压在库。

　　16年来农业部也发布了促进大豆生产的规划，以促进大豆的供给侧结构改革。16年4月农业部出台《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》和《促进大豆生产发展的指导意见》，提出力争到2020年大豆种植面积增加4000万亩，相比15年提高约40%；平均亩产比15年提高15公斤达到135公斤。同时提高食用大豆蛋白质含量和榨油大豆含油率，以加快创新和政策扶持，增产、节本、提质、增效。

　　2.3 推进农村土地改革

　　农村土地制度改革提速。而尤其值得注意的是，今年会议把农村土地制度改革归入“农业供给侧改革”，强调要细化和落实承包土地“三权分置”办法，深化农村产权制度改革，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。这意味着17年农村土地制度改革或加速推进。

　　农村土地从确权到流转征收。土地确权是流转和征地的基础，而随着农村土地交易越来越多，建立市场化的交易体系势在必行。农村土地交易市场化将有助于破解城乡二元土地制度：农村集体建设土地与国有土地平等进入非农业用地市场。形成公平交易平台；缩减政府征地范围，逐步取消城市非公益性用地划拨供应；小产权房，按照不同情况补缴一定出让收入

　　土地流转制度改革对经济的影响将更为深远。14年11月，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》正式提出将农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”；今年10月30日，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》要求进一步放活土地经营权。土地流转制度改革一方面能够促进和适应农村劳动力向第二、三产业迁移的趋势，并提高农业土地规模化、集约化程度，提高生产效率。目前土地流转仍限于农村内部，未来如放开土地用途限制，则将对工业、地产的土地供给带来极大影响。

　　3．玉米涨价上有顶，优质产品机会多

　　农业供给侧改革对资本市场的影响体现在两个方面：一是供需格局的调整将对农产品类实物资产价格产生直接影响，以玉米为代表；二是结构化的产业政策将为相关行业带来机会。

　　3.1 去库存下的玉米价格：上涨幅度或较有限

　　首先，农产品的去库存，去的是库存在高位的品种，供给现状不支持大幅涨价。本轮农业供给侧改革去库存以玉米主，原因在于今年来玉米大幅攀升的库存和激增的“无效供给”。到16年9月，我国玉米库存27500万吨，是12年时的6.5倍，而库存消费比高达155%，即使不新增供给，消化如此规模的玉米也需要一年半的时间。因而玉米短期不存在大幅涨价的基础。相比之下，16年工业品价格大涨的一个重要背景则是，在经历了较长时期的被动去库存后，工业库存已处于历史低位。

　　其次，大幅涨价和波动有违国家对粮食生产稳定的要求。从国家安全角度看，“谷物基本自给、口粮绝对安全”是我国粮食生产的底线，任何改革都会在这一前提下进行，所以我国未来仍将继续巩固提升粮食产能，“涨价”和“紧缺”有违稳定的要求。从通胀角度看，虽然食品价格的波动主导了CPI的波动趋势，但主要是由于鲜菜和猪肉的影响，长期以来粮食价格的稳定，而如果粮价波动剧烈，将会对通胀产生恶劣影响。

　　并且，政府手握充裕的粮食储备，也有能力将价格控制在合理范围内。一方面，国内玉米仍然阶段性供给过剩，价格暴涨将不利于玉米种植面积的调减，而政府巨大的储备将使其具备调控粮食价格过高的能力。另一方面，当前玉米价格已降至6年来新低，而为鼓励新粮收购政府也暂停了政策性玉米的销售，避免了打压市价。所以，政府的储备可以在关键时候发挥价格调控的作用，玉米价格未来将是上有顶、下有底的格局。

　　最后，国外供给面维持宽松，价格仍将低位，而国内粮食价格整体高于国外，难以大幅上涨。总的来看，未来农产品市场化定价的趋势下，国家减少价格托底收购，国际农产品市场的价格将会对国内市场价格影响更加明显。根据USDA的数据，当前全球玉米的库存消费比超过21%，仍处于历史高位，因而低价仍将维持。相对进口粮食，我国粮食的生产成本整体偏高，面对低成本进口粮食的潜在替代，国内粮食价格的总体趋势将是与国际粮价趋近，在国际市场整体宽松的格局下，国内粮价将难以大涨。

　　3.2 产业政策下的行业机会：振兴奶业，绿色生态

　　17年农业工作“四推进一稳定”。根据中央农村工作会议，17年工作重点体现在推进结构调整、推进绿色发展、推进创新驱动、推进农村改革、稳定粮食生产等五个方面。

　　振兴民族奶业，建设小康社会。五大工作目标中，结构调整方面的亮点在于振兴奶业。今年8月底奶业20强峰会上，国务院副总理汪洋对奶业振兴提出明确目标，称发展振兴民族奶业是“推进农业供给侧结构性改革的重要内容”，农业部部长韩长赋则强调，“一杯牛奶强装一个民族，小康社会不能没有牛奶”。近几年来，中国奶业综合生产能力稳步提升，15年生鲜乳和乳制品产量分别达到3870万吨和2782万吨，居世界第三位。但与此形成鲜明反差的是，中国液体奶人均消费量仅17.8千克，远低于世界其他主要国家。这意味未来奶制品消费空间广阔。

　　减少化肥农药，构建绿色生态。推进绿色发展方面，强调实施化肥农药使用量零增长，全面推进农业废弃物资源化利用，加快建立以绿色生态为导向的农业补贴机制。以化肥为例，一方面，世界银行数据显示，13年我国每公顷耕地化肥消费量高达364千克，远高于欧美日等主要发达国家，也高于巴西、南非和俄罗斯。另一方面，15年我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率仅35.2%，比欧美国家低15-30个百分点。化肥高消费量、低利用率，不仅提升农业生产的环境成本，也提高了农民农业生产的投入。化肥农药使用量零增长不仅有利于“降成本”，也有助于构建绿色生态，而随着补贴机制的建立，未来绿色生态农业将迎来广阔的发展空间。

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