“十三五”时期，深化社会保障制度改革的总体思路应当是“守住底线、突出重点”“完善制度、引导舆论”，着力保障制度公平性、不断增强可持续性，提升社会保障治理能力。

　　“十三五”规划纲要明确提出，要在“十三五”期间建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度。这一改革战略将深刻地影响到包括老年人群体在内的全体社会成员的切身利益。那么，“十三五”时期深化社会保障制度改革应当因循什么样的总体思路呢？

　　笔者认为，“十三五”时期，深化社会保障制度改革的总体思路应当是“守住底线、突出重点”“完善制度、引导舆论”，着力保障制度公平性、不断增强可持续性，提升社会保障治理能力。

　　坚持“守住底线、突出重点”，抓好关键核心制度全面深化改革

　　“十三五”时期，社会保障制度改革应当从“守住底线”、织牢民生安全“网底”出发，构建现代社会救助体系；同时，“突出重点”，侧重抓好养老保险、医疗保险这两个关键领域的全面深化改革。

　　就构建现代社会救助体系而言，“十三五”时期应当致力于建立完善以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助等基本生活救助制度为基础，以医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助制度为支撑，以临时救助等急难救助制度为补充的现代社会救助体系。与此同时，推进城乡居民最低生活保障制度的整合；加强各项社会救助政策之间的衔接；加强社会救助政策与其他社会保障政策衔接；制定和完善救助申请者收入和财产信息核查机制。

　　就全面深化养老保险制度改革而言，首先，应当推进职工基本养老保险基金全国统筹；其次，着力优化基本养老保险制度，包括完善个人账户制度、调整养老金计发办法、建立待遇正常调整机制、加强基本养老保险基金投资管理等；再次，真正构建起多层次保障制度体系，通过适度降低基本养老保险金缴费率和替代率，为企业年金和职业年金等留出发展空间。

　　就全面深化医疗保险制度改革而言，首先，要适当强化政府责任，提高政府卫生支出在卫生总支出中的比重；其次，改进个人账户制度，开展门诊费用统筹，降低参保人一般性看病用药负担，同时，全面实施城乡居民大病保险制度；再次，通过提高基本医疗保险的统筹层次、改进医疗保险费用结算方式等举措，缓解异地就医难和异地结算难等问题。

　　坚持“完善制度、引导舆论”，给予全体国民以稳定的安全预期

　　“十三五”时期，社会保障制度改革还应当在“完善制度”、构建全面系统的制度保障的同时，科学“引导舆论”，在全社会形成良好的舆论氛围和稳定的安全预期。

　　目前，我国社会保障制度的框架已经基本完成，但是，部分领域的社会保障制度仍然存在完善的空间。首先，完善社会保险体系，由老“五险”变为新“五险”；其次，完善职工基本养老保险和基本医疗保险当中的个人账户制度。

　　社会保障作为涉及面非常广泛的民生保障制度安排，其改革必然备受社会的广泛关注和普遍期待。在这种情况下，发展社会保障既要尽力而为，不断完善制度安排体系、持续提高制度公信力和保障水平，免除全体国民的生存危机、疾病恐惧，解除全体国民的养老后顾之忧，让全体国民能够对未来生活形成清晰而稳定的安全预期；又要量力而行，“有多大能力解决多大问题”，先从兜底线、保基本做起，随着经济社会发展水平的提高而逐步调整和提高保障水平，引导社会公众对社会保障制度形成切合实际的预期，避免期望过高。

　　加强社会保障制度整合，保障制度的公平性

　　“十三五”时期，在积极推进单项社会保障制度改革完善的同时，加强制度整合、消除“碎片化”，逐步缩小城乡之间、地区之间、群体之间社会保障政策和待遇水平的差距，不断提升制度的公平性，应当成为社会保障制度改革的着力方向。

　　在养老保险领域，制度整合不仅体现在未来职工基本养老保险制度与机关事业单位工作人员养老保险制度调整、完善到位后，谋求将这两项制度并轨整合成统一的城镇就业人员基本养老保险制度；也体现在近期基本养老保险基金实现全国统筹后，将已经在一定程度上沦为地方性制度的职工基本养老保险制度整合恢复成全国统一制度安排。在医疗保险领域，制度整合则体现在将原来分别由人力资源社会保障部门、卫生计划生育部门管理的城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗整合成为城乡居民基本医疗保险制度。在社会救助领域，制度整合将主要体现在城乡居民最低生活保障制度合并实施以及促进各项社会救助政策协调衔接并提升综合救助效能上。

　　多策并举，增强社会保障制度的可持续性

　　“十三五”时期，切实增强财务可持续性应当成为社会保障制度改革努力的主要方向。具体来说，应当从以下三个方面入手。

　　一是坚持社会保险精算平衡原则。社会保险制度可持续发展，必须坚持精算平衡原则。从宏观上来讲，就是要根据人口、经济、财政、物价以及工资增长等因素建立健全社会保险筹资机制和待遇确定调整机制，实现社会保险基金收支的中长期平衡；从微观上来讲，就是要健全“多缴多得、长缴多得”的缴费激励机制，强化参保人员缴费与待遇之间的正相关关系，充分调动其缴费积极性，实现参保者缴费与社会保险待遇实现激励相容。

　　二是优化社会保险责任分担。建立更可持续的社会保险制度，需要合理均衡政府、企业、个人等主体之间的责任。根据各险种对应解决的风险类型、基金收支以及滚存结余情况，建立科学合理的筹资调整机制，适时适当降低社会保险费率。在职工基本养老保险制度中，政府应当建立健全隐性债务偿还机制，切实承担在其中的财政责任，减轻社会统筹基金支出压力；在城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度中，需要合理强化个人缴费责任，增强这两项“准福利制度”的社会保险属性；在职工基本医疗保险制度中，根据医疗保险统筹基金实行现收现付、追求年度平衡的属性，应完善保费筹集机制、费用控制机制，研究实行退休人员适度缴费政策，以实现权利与义务相适应。

　　三是合理划分中央和地方政府在社会救助、社会福利等领域的支出责任。按照外部性、信息复杂性和激励相容原则，根据不同社会保障项目的自身特征，合理确定社会保障事权在不同层级政府中的分配体系；再根据事权与支出责任相适应的原则，完善财政转移支付制度，确保各级财政的社会保障支出。

　　优化社会保障经办管理体制，提升社会保障治理能力

　　社会保障经办管理体制直接影响了制度的运行效率。“十三五”时期的社会保障改革还应当着力优化经办管理体制，纠正现时经办管理权责配置中不合理之处，打破部门利益的掣肘，提升社会保障治理能力。

　　“十三五”时期，在基本医疗保险方面，应当着力整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度的经办管理主体、人员队伍和信息系统，优化经办服务资源配置。笔者认为，这两项制度统一交由负责职工基本医疗保险以及专管其他社会保险项目的人力资源社会保障部门经办管理，较能发挥专管、专业优势，并更利于对医疗服务机构的医疗服务行为形成有效的监督制约。

　　在社会救助方面，进一步改革社会救助治理体制。在各级民政部门中设置专门的社会救助行政管理机构和经办服务机构，分别集中管理和集中经办各项社会救助事务，将救助对象纳入统一的社会救助管理体系中。在基层，以当地社会救助经办服务机构为平台，将民政部门主管的社会救助工作以及原属其他部门主管的教育、就业、住房等领域的救助项目，通过该平台“一门受理”、协同办理，同时，使得所有救助资源也都必须通过该平台“一个口子”向救助对象发放，避免多头申报、多头审查、重复救助和救助遗漏，方便救助对象、降低经办成本、提高工作实效。

　　(作者单位：国家行政学院社会与文化教研部)

　　(原标题：“十三五”时期深化社会保障制度改革的总体思路)