补充耕地 宜广开思路

　　工业化、城市化与占用耕地之间的矛盾如何缓解，现在有了一个有一定创新性的政策。

　　日前，中共中央、国务院下发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（下称《意见》）， 按照“控占用、调方式、算大账、差别化”的思路，提出了改进和规范占补平衡管理新的政策措施。

　　耕地占补平衡政策是工业化、城镇化建设占用耕地的补救措施。中国经济发达地区往往因为“缺耕地”，使得住宅用地成了稀缺资源；然而，一些耕地大省往往“少资金”，在一省之内或者一市之内亦然。这种背景下，松绑跨省耕地占补平衡政策成为双方的共同诉求。《意见》对这一矛盾，可予以部分缓解。

　　在跨省占补平衡方面，《意见》提出，根据各地资源环境承载状况、耕地后备资源条件、土地整治新增耕地潜力等，分类实施补充耕地国家统筹。

　　具体而言，有两类情形能够享受跨省占补的“政策优惠”，一是耕地后备资源严重匮乏的直辖市，新增建设占用耕地后，新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数量的，可向国务院申请国家统筹；二是资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份，对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，可向国务院申请国家统筹。

　　具体来看《意见》的总思路，“控占用”，就是要减少新增建设占用耕地规模，从源头上来减轻占补平衡的压力。“调方式”，就是要转变补充耕地的方式，尽量减少未利用地的开发，着力通过土地整治和高标准农田建设来落实补充耕地的数量和质量。“算大账”，就是要从单纯强调项目挂钩算细账，转向兼顾区域平衡上算大账，更好地落实地方政府的耕地保护责任。“差别化”，就是要充分考虑区域差异和项目差异，实事求是地解决占补平衡的困难，构建“县域平衡为主、省域调剂为辅、国家统筹为补充”这样一种占补平衡的新格局。

　　占补平衡政策此前效果可圈可点。据统计，1999~2005年期间，全国建设占用耕地5928万亩，同时补充了耕地6929万亩，有效地弥补了各类建设占用耕地造成的损失。与此同时，占补平衡政策对节约集约用地有倒逼的效果，全国年均建设占用耕地的规模从1985~1996年的750万亩左右下降到1999~2015年间的350万亩左右。

　　考虑到国情，中国必须实行最严格耕地保护制度。中央强调“两个绝不能”，就是已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。因此，占补平衡政策的严格执行有重要意义。

　　人多地少是中国的基本国情，从国土部的角度来说，法律框架所限，可打的牌并不多，占补平衡政策算是一个闪展腾挪式的巧妙创造。从全局角度来说，补充耕地宜广开思路，尤其应当注意整合海外农业资源，其中一个重要方式就是农业海外并购。

　　从总体来看，中国农业资源禀赋不足导致海外并购势在必行。目前中国的土地自给率只有80%，在农业资源超载运行、环境代价高昂的条件下，只能满足国内90%的谷物、油料等农产品需求。

　　中国是一个粮食弱平衡的经济体，同时面临不少食品安全问题，农业海外并购无疑具有重要意义。据专家测算，如果从国际市场进口10%的国内农产品需求，相当于用国外农业资源补充20%的国内耕地资源。

　　当然，海外收购农业资源的最终效果（之一），要落实为进口农产品。而进口农产品涉及到对国内农产品的价格冲击和农民收入冲击等问题，所以也需要相应的配套政策加以弥补。例如在支持甚至补贴海外农业并购的同时，对广大农村地区增加转移支付尤其是教育、医疗投入，等等。

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