国办发文规范开发区设立 每个县原则上不超1家

　　改革开放以来，开发区在我国经济崛起腾飞的过程中起到了至关重要的作用。历经三十多年，在我国经济进入新常态之后，开发区如何进一步发挥引领的作用呢？

　　2月6日，中国政府网发布《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（下称《意见》），就促进开发区改革和创新发展提出了包括总体要求、优化开发区形态和布局、加快开发区转型升级、全面深化开发区体制改革、完善开发区土地利用机制、完善开发区管理制度等5大方面共23条意见。

　　自1984年设立首批开发区以来，我国开发区从沿海到内地，类型不断拓展，数量逐步增多，成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。国家发改委负责人答记者问称，开发区发展总体上的问题也值得关注。一是发展水平有待提高。目前各类开发区数量过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题较为突出。部分开发区产业定位趋同，主导产业不突出，特色发展、错位发展有待提高。二是体制机制创新不足。近年来，不少开发区改革创新力度不够，内设机构不断增多，失去了精简高效的特点。三是管理制度有待完善。目前开发区包括不同类型，但对各类开发区规划、设立、扩区、调区、升级、考核等相关制度有待完善，需建立系统的管理制度。

　　产城融合

　　《意见》指出，开发区建设是我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。

　　当前，全球经济和产业格局正在发生深刻变化，我国经济发展进入新常态，面对新形势，必须进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。

　　根据意见，在开发区定位方面，开发区要坚持以产业发展为主，成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台，成为实施制造强国战略和创新驱动发展战略的重要载体。开发区要科学规划功能布局，突出生产功能，统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设，促进新型城镇化发展。

　　将生产功能和城市功能有机统筹起来，达到产城融合，这也是目前我国城市建设的重要方向。

　　广州市某经济发展部门一位官员告诉第一财经记者，过去我国城市发展中，太强调功能的划分，由此带来了生产和生活、工作和居住区的完全割裂，造成了很多成本的增加，现在国家就更注重要把生产和生活有机地融合起来。

　　产城融合也更有利于开发区的转型升级和创新发展。2015年7月，国家发展改革委办公厅9日发布《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》指出，为进一步完善城镇化健康发展体制机制，推动产业和城镇融 合发展，加快培育一批新的经济增长点或增长极，形成功能各异、相互协调补充的区域发展格局，国家发改委拟在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产 城融合示范区建设工作。

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞认为，工业化如果没有城市化作为依托，工业化要支付更高的成本。反过来说，如果城市化没有工业化的支撑，那么城市化就是无源之水。所以产城融合从新型城镇化与新型工业化的相互融合、相互促进，实现一个良性的互动。

　　与之相对应的是开发区管理体制的创新改变。在管理体制方面，《意见》要求，各地要加强对开发区与行政区的统筹协调，完善开发区财政预算管理和独立核算机制，充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少向开发区派驻的部门，逐步理顺开发区与代管乡镇、街道的关系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围。对于开发区管理机构与行政区人民政府合并的开发区，应完善政府职能设置，体现开发区精简高效的管理特点。

　　目前，不少地方对于开发区与行政区的统筹协调已经做了相应探索。例如在苏州的盛泽等镇，存在着明显的“小马拉大车”局面，虽然经济规模总量很大，但经济管理体制上是一个镇，权限是镇级权限，两者之间很不相称。针对这个问题，当地采取的是结合产业发展，借鉴开发区的体制来运作，能下放的权限尽量下放。

　　区镇合一，即是指在经济园区与乡镇之间突破行政区域的限制，通过整合政府职能、促进区域融合，实现功能互补、统筹发展的一种行政管理模式。这种模式把开发区的体制和镇的体制合二为一，扩大了镇的管理权限。

　　每县开发区不超1家

　　此外，意见还明确了各类开发区的发展方向。这其中，经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域等国家级开发区要发挥示范引领作用，突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色，主动对接国际通行规则，建设具有国际竞争力的高水平园区，打造具有国际影响力的园区品牌。

　　经济开发区、工业园区、高新技术产业园区等省级开发区要依托区域资源优势，推动产业要素集聚，提升营商环境国际化水平，向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展，成为区域经济增长极，带动区域经济结构优化升级。

　　另一方面，开发区在带动城市和区域经济快速发展的同时，许多地方也出现开发区建设泛滥，城市土地闲置、浪费严重等现象。由于粗放的土地利用方式，开发区里的部分企业存在“圈而不建、圈而慢建、圈多建少”等问题，大好的土地白白浪费。

　　对此，《意见》进一步规范了开发区设立、扩区和升级管理。《意见》要求，各省（区、市）人民政府要根据开发区总体发展规划和当地经济发展需要，稳步有序推进开发区设立、扩区和升级工作，原则上每个县（市、区）的开发区不超过1家。限制开发区域原则上不得建设开发区，禁止开发区域严禁建设开发区。对于按照核准面积和用途已基本建成的现有开发区，在达到依法、合理、集约用地标准后，方可申请扩区。发展较好的省级开发区可按规定程序升级为国家级开发区。

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