朱青：如何判断中国的税负高低

　　来源：中财大税收筹划与法律研究中心

　　2017全国两会将于3月初在北京开幕。从今天起，《财税理论专刊》推出“税收热点面对面”栏目，针对当下社会普遍关注的税收热点和难点问题，邀请财税领域专家和学者进行专业的解读。希望这档为两会特别策划的栏目，能够让更多的人关注税收，认识税收，理解税收。

　　有人说中国的宏观税负已经高达39%，这是没有依据的。国际上比较税负高低一般采用宏观税负指标，即税收收入占国内生产总值（GDP）的比重。2015年中国各项税收收入和社会保险缴费加起来，约占当年调整后GDP的23%。即使把铁路建设基金收入等政府性基金加上（除去国有土地使用权出让金），中国2015年的宏观税负最多是24.7%。

　　最近媒体有许多关于税负的讨论，特别是有人提到中国的宏观税负已经高达39%。对此，我想谈谈个人对中国宏观税负高低的看法。

　　税负高低是相对的，要有一个比较。国际上比较税负高低一般采用宏观税负指标，即税收收入占国内生产总值（GDP）的比重。根据经济合作与发展组织（OECD）和世界货币基金组织（IMF）的统计口径，这里的税收收入也包括社会保险税或缴费的收入。发达国家的宏观税负一般在30%~47%，如2015年加拿大为31.9%，德国为36.9%，挪威为38.1%，法国为45.5%，丹麦为46.6%。那么，中国的宏观税负有多高？有人提出的中国宏观税负高达39%，是没有依据的。根据财政部的统计，2015年中国各项税收收入为12.49万亿元，社会保险缴费为3.38万亿元，加起来约为15.87万亿元，约占到当年调整后的GDP689052亿元的23%。

　　在核算中国税收收入时，特别需要注意几个问题。

　　一是社会保险缴费收入是4.64万亿元还是3.38万亿元？按照财政部社保司的统计，2015年全国社会保险基金总收入为4.64万亿元，但其中包括了一般公共预算对社会保险基金预算1万亿元的财政补贴收入，此外还有一部分利息收入。所以在计算宏观税负时，社保缴费收入不能用4.64万亿元这个数，否则就会造成重复计算。

　　二是一般公共预算中的非税收入要不要计入税收收入当中？目前一般公共预算收入中有82%是税收收入，还有18%是非税收入，例如专项收入、行政事业性收费收入和罚没收入等，2015年这部分非税收入占GDP的4%。如果把这部分也算作税，那么中国的宏观税负就是27%。但非税收入多是政府提供特定公共服务或国有资源而收取的对价，从费用支付者的角度看，他们支付了各种收费，但与此同时从政府手中得到了一定的服务或资源使用权，这与无偿性的税收在性质上是根本不同的。实际上，一些发达国家的“费负”也是不低的，例如根据OECD统计，2014年，美国州政府的使用费（user fees）收入占GDP的比重为3.87%，芬兰地方政府这部分收入占GDP的5.3%，但这些国家在核算宏观税负时均不把这部分“费负”计入在内。

　　三是政府性基金收入要不要算进税收收入之中？2015年全国政府性基金预算收入为4.23万亿元，占GDP的6.1%。政府性基金预算收入中70%以上（2015年这一数据为72.7%）是国有土地使用权出让金收入，有人把这部分所谓“卖地的钱”也算作税收收入，其实是不妥的。因为这部分收入已经构成房屋价值的一部分（据统计，目前国有土地出让金收入一般要占到房价的30%左右）。购房者负担这部分收入的同时，其房屋财产的价值相应有所增加，这与人们缴税的同时没有得到任何直接的返还或回报是完全不同的两种情况。即使在土地私有的国家，人们购买住房的价格中实际上也包含一块土地的价格，只不过这部分卖地的收入落入了史密斯先生或者约翰先生的腰包。中国城镇土地属于国有，老百姓是从政府手里购买土地的使用权，所以这部分开支就被人扣上了税收的帽子。其实从购房人的角度看，其从史密斯先生手里买地和从市政府手里买地性质是一样的。但在土地私有的国家，这部分买地的钱绝对不会归入税收里面，而中国这部分收入就要算作税收，显然是不科学的。政府性基金预算里面还有很多专项基金收入，例如铁路建设基金收入、民航发展基金收入和港口建设费收入等，这部分收入也具有使用费的性质，在国外也不作为税收看待。即使将它们视为税收，2015年这部分收入也只占GDP的1.7%。至于中国政府全口径预算中的国有资本经营预算，主要是国有企业的上缴利润（2015年占80%），它显然不能作为税收来看待，而且金额也仅为2550亿元，在核算宏观税负时不应考虑这部分收入。这样分析起来，中国2015年的宏观税负应为23%，最多是24.7%（23%+1.7%），怎么也达不到39%的水平。

　　当然，有人会说，中国25%左右的宏观税负也是比较高的了，因为在发达国家中，美国的宏观税负是26.4%，爱尔兰才23.6%。不过，认真分析一下上述两个国家的财政情况就可以发现，美国和爱尔兰在发达国家中都是赤字大国，比较倚重发债为政府筹资。就以美国为例，2009年~2013年，美国各级政府的赤字占GDP的比重分别为12.7%、12%、10.6%、8.9%和5.6%，均超过OECD各年度的平均值（5.4%、5.5%、3.7%、3.2%、2.8%）。由于赤字政策和大量发债，美国政府的债务负担率（债务余额占GDP的比重）到2015年底已经达到104.2%，远远超过宏观税负较高的丹麦（40.2%）、瑞典（43.4%）、荷兰（65.1%）等国。爱尔兰也是大的债务国，其2010年的赤字率高达30.6%，2015年的债务负担率为106%。可见，分析一国的税负轻重，不能仅看宏观税负，还要看其政府的收入结构，特别是看政府对债务融资的依存度。像美国和爱尔兰这样的国家，宏观税负相对较低，但政府大量发债，实际上是把政府的财政负担更多地转嫁给了后代纳税人负担。

　　（作者：中国人民大学财政金融学院教授）

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