北京大学教授、盘古智库学术委员会委员吴必虎与北大城市与环境学院欧阳文婷、赵倩和贺泽亚联合撰文指出，土地利用长期以来按特定类型、特定功能进行分配使用的背后，是各个主管部门和行业利益集团的划地为营、不容他人染指的利益割据和寻租领域。要推动土地混合使用最大的困难并非修改现有过时法律，那只不过是修改几个文字的事情，最大的阻力来自于部门利益割据和利益集团保护机制的打破。这篇文章具有一定参考意义。

　　国家统计局数据显示，中国城镇化率自2011年跨过50%分水岭以来，逐年稳步上升，进入城镇化的后半程。经过将近40年的高速发展，中国的城市治理、经济结构、社会结构以及文化形态都发生了根本性变化，给城市规划带来了更多挑战。这就意味着，我国的城镇化道路、城镇化学科、城镇化相关产业都进入了历史性的转折期。具体表现为，城镇化道路从以土地为中心转变为以人为核心，城镇化学科从以建筑学为主导转变为多学科、跨学科协作，城镇化相关产业由工业化转向多元化、特色化、三产化发展。

图片来源：中央政府门户网站

　　自改革开放以来，我国一直奉行加速、不平衡的城镇化模式。我们在获得社会经济快速发展的同时，也极大地消耗了环境和土地资源。随着城镇化水平的日益提升，人口、粮食、土地资源约束压力也在不断上升，可持续发展问题日益凸显，过去以工业化主导、以房地产驱动的城镇化道路已经走入末路。其背后的深层次原因是产业结构由低级向高级的演进。城镇化与工业化是相互促进的，我国过去高速发展的城镇化正是工业化的巨大产物。工业化发展到一定阶段带来了以服务业为标志的第三产业的快速发展，于是，产业结构从以第一产业为主向以第二产业为主再向以第三产业为主转变，产业结构和生产方式的调整由此带动了城镇化道路的转变。

　　作为经济结构变化的空间反映，物质规划也发生了相应的转型，即从增量规划到存量规划的改变。存量规划是在限定总量的前提下解决建成区的各类现实问题，是经济方式由外延式转向内涵式、由粗放式转向集约式的必然要求，其本质是对已利用土地资源进行优化调整和再次利用。这种转变意味着城市规划已经进入了由“量”的扩张向“质”的提升转型的阶段，从大开大阖向精雕细琢提升。

　　目前，我国许多城市相继出现土地资源紧张的问题，以上海为例，目前全市建设用地近3000平方公里，占全市陆域面积的近一半。在既定的建设用地规模和现实的人均建设用地指标条件下，城市规划应该重点考虑的是如何更科学地安排各类建设用地功能，合理配置产业、居住、公共服务、基础设施的用地比例，从而尽可能满足未来实际人口的多层次、差异化需求，并预留足够弹性，保证城市的合理、有序、均衡发展。这就迫使规划从业者开始审视并探讨城市存量空间资源的更新利用问题。新型城镇化要求以有限空间资源达到更高的城镇化质量，也就是说，未来的城市建设必须重视城市建成区的存量空间资源的规划利用。随着城市建设不断推进，存量空间资源将成为城市建设的主要空间载体，对存量空间资源的利用将成为完善城市结构、提升人居环境质量的重要途径。

　　一、新常态城市规划：谁来制定、如何编制？

　　首先，增量规划向存量规划的转变必须要明确城市规划的角色，即城市规划由谁来做、如何去做。

　　1、谁来制定存量城市规划

　　（1）研制队伍

　　存量空间资源利用具有方式多样、任务多线、主体多元、机制复杂的特点，这就意味着单纯以建筑人才为主的规划队伍不再适应于存量规划。我国的城市规划知识体系脱胎于以建筑学为主的工程学体系，强调技术手段与主观设计意图。这种适用于愿景式蓝图规划的知识构成与更加注重社会、经济利益协调的存量规划要求并不匹配。存量规划对于经济学、法律知识以及人际交往与沟通能力都提出了更高的要求，工程技术背景的规划从业者并不完全具备面对存量规划内容的素质与能力。而多种学科人员的介入可以确保存量空间资源利用的多重目标与价值选择之间的平衡，有利于规划思路从从物质设计向制度设计、从空间规划向政策规划、从工程设计转向社会、经济管理的转变。在这一过程中，规划队伍应该改变自己的思维方式、角色身份和工作方法。与此同时，对于存量空间资源的利用，规划不再是单一力量，需要更加多元的社会力量共同完成，从而为城市存量空间注入新活力。

　　（2）实施主体

　　2007年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》在总则中的第十一条中提出：国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。这里可以明确的看出，在我国，城乡规划是一项政府行为。其实在世界上绝大多数国家，城市规划这项行为也都是与政府息息相关，受政府的介入和管控。1947年英国颁布的《城乡规划法》规定任何形式的发展（开发）均须获得政府规划许可；规划职能不再仅仅局限于对开发活动的控制，制定“发展规划”成为每个地方政府的法定职责，并由中央政府来行使地方之间规划的协调职能。在美国，城市规划的编制、审批、实施和立法都是由地方政府负责，联邦政府不制定全国性质的城市规划法规，也不审批城市规划。然而联邦与州对地方规划仍然会有管理与控制，主要是通过两个途径来进行：一是通过政府的有关法令，如《空气净化法案》、《国家环境政策法案》等等，规定允许的空气和水的质量；二是由专门的委员会来解决跨州、跨地域的有关问题，如国家公园的保护、洪水控制、野生动物保护等。可见，城市规划这一行为的实施主体，主要是各级政府。

　　其实，现代城市规划从诞生之日起，就带有强烈的公共属性：它的出现主要是为了解决由于城市工业发展和人口聚集带来的各种城市问题。如果城市的交通、空气、淡水出了问题，殃及的是整个城市的居民。现代政府的委托-代理理论将政府的角色定位于公民权利的委托代理人，政府代表的是公民集体，最大限度的满足公共利益，构成政府基本的价值取向。在这种情形下，相比较其他个人、集体、组织等，政府也是最适宜行使人民赋予的公权力来执行城市规划的主体。

　　2、政府规划管理职能的痛苦转型

　　（1）计划经济体制下的工厂型城市空间组织

　　建国之初，百废待兴。在选择了苏联式的公有制社会主义发展道路后，生产力与生产关系发生了重大的变革。全能型政府的职能模式是计划经济的产物，是我国经济体制改革的主要对象。在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的家长式角色，开始为经济发展制定以五年为一周期的经济发展计划。发展计划是由中华人民共和国国家计划委员会（简称计委）负责。计委于1952年成立，下设17个办事机构，其中包括城市建设计划局，与政务院财经委员会计划局下设基本建设处一起主管全国的基本建设和城市建设工作。自1953年起，我国开始了第一个“五年计划”，全国正式设立中央和地方各级的计划委员会和掌管项目建设的基本建设委员会，标志着我国规划工作的开端，一直到1978年改革开放之前，“五年计划”的主要目标是集中力量进行工业化建设、国防建设和社会主义政治运动。1954年6月，建筑工程部在北京召开第一次城市建设会议，明确了城市建设的目标是贯彻国家过渡时期的总路线和总任务，为国家社会主义工业化，为生产、为劳动人民服务。这一阶段，城市就好比工厂，为了多快好省地生产出工业产品，举国上下为之倾尽资源，这其中就包括土地和住房。政府作为唯一的投资主体，通过一系列无偿的土地划拨、为职工提供住房等基本保障，为“条块”系统中的“条”——军事机构和国家建设单位提供发展支持。这一时期的城市规划与建设主要是为城市的工业建设服务，以从事工业和军事生产“单位”为单元，将同一单位的集体生产、生活空间组织在一起，生活服务于生产，让位于生产。这种城市规划理念为当时的城市高效工业生产（集体办公、集体住宿）提供了便利，却为后来的城市生活埋下了隐患。

　　（2）分税制、土地财政和城市规划亢奋

　　1978年改革开放确立了以经济建设为首要目标的发展思路，一方面农村经济的体制改革带动了农业生产方式的变革，使得农村剩余劳动力得以释放，另一方面开放带来的城市发展和集聚力，吸引着更多的农村人口向城市地区转移。我国城市建设的发展也增强了其对人口的容纳能力，迎来了城市化水平的快速增长时期。城市化水平的快速增长，增加了对城市住宅的需求。

　　1994年的国家地方分税制改革，使得国家加强了对“条块系统”中垂直行政系统中的“块”——也就是各级地方政府的管辖。这次改革，最为瞩目的一项就是重新划分了中央税，地方税，中央地方共享税所占的比例，使中央取得更大的财源。地方的财政收入一夜间被中央政府收去大半，那怎么进行未来的城市设施建设？其实在1988年，中央已经为地方的发展留下了一个口子：在那一年，中国初步建立了土地交易市场，并且将几乎所有的城市土地所有权收归国有，地方政府可以代表中央对所管辖的土地进行市场交易行为。从此，土地这一原先仅靠行政划拨而无市场价值的生产要素，进入市场开始流通。1998年开始，住房改革的全面施行，也将房地产推入了市场。从2003年国务院颁布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，要根据市场需求，采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例”后，中国房地产价格暴涨，城市发展开始了以房地产主导的时代。

　　这一阶段，地方的城市发展以经济指标GDP衡量，地方行政长官的升迁也与GDP挂钩。土地财政不约而同地成为了地方政府快速“发家致富”的手段。改革开放积累的社会财富和人口的大规模进城，恰好催生了了大量的住房需求和购买力，这也使得地方政府在以房地产为主导的城市化道路上越走越远。不得不说的是，这一阶段也是我国城市规划发展最如火如荼的时候，很多西方城市规划教科书上的内容，譬如城市功能分区、土地级差地租、城市更新等思想，被地方政府所采纳利用，用来与“条”系统中的单位争夺对土地的掌控权利，获得区位优良的土地从而在土地交易市场中收取更加高额的回报。城市规划和城市规划师在这一阶段无疑扮演了政府的“好伙伴”，一系列城市规划的管理工具（两证一书）帮助地方政府成为最大的地主。

　　在这段快速城市化的时期，地方政府不惜代价地为了GDP推进房地产建设发展，引发了一系列的经济社会政治问题：房地产投资的暴利使得境内外资本不断涌入，逐渐侵蚀了实体经济的发展，投机的热钱进一步炒高房地产，催生了大量泡沫；征地拆迁过程中涌现冲突事件、不断高企的房价让普通百姓承受不起、快速拉大的贫富差距引发社会矛盾；高度的权力集中，使得地方的建设部门成为腐败高发之地，不少建设官员在这一过程中充实着自己的小金库，同时也把自己和家人送进了班房。城市，并不像口号中说的，让生活更美好。城市的公民，成了这场地方政府的GDP竞赛中最大的牺牲者，为这一切后果买单。

　　（3）供给侧改革下的地方政府人才争夺战役

　　中国进入新常态。在经历了资本的第一要素——工厂的积累和资本第二要素——土地的积累边际收益下滑之后，地方政府开始逐渐寻找新出路。随着我国城镇化水平逐渐趋近发达国家、人口老龄化的不断加剧，这一问题变得更加紧迫。全球金融危机后，凯恩斯思想指导下的加大政府投资以及中央银行放松银根、刺激企业投资，让四万亿继续流入产能过剩的产业中，以未来的供给更加过剩缓解当下的需求不足。这四万亿的结果也是全社会有目共睹的，反映在城市发展上，则是继续不断吹高的房地产泡沫。

　　发展经验告诉我们，当资本的边际收益降到零时，再拉动投资也无法提高人均年产出了。同时，老龄化的现实也将让劳动力的投入迎来拐点。那么，我们现在能做的就是靠提高供给侧技术水平和改善劳动组织方式了。

　　首先，技术的进步依赖创新，创新依赖人才的集聚。所以新形势下的城市发展不再单单是资本的竞技场，而更加是人才的争夺战了。我们的城市功能也不再像从前，是工厂，是印钞机，而是吸引人才前来工作生活的地方。如何建造更加宜居的城市，从而吸引更多城市建设的人才，从而提高城市的创新能力，实现技术进步，最终实现可持续的增长，成为新常态下城市发展的主要目标。这一时期，城市的公民用脚投票，在住房、交通、食物、空气、淡水、医疗、养老、休闲等方面对城市的发展提出了新的要求。哪个城市能最大程度地满足公民的需求，就能最大限度的争取人才，从而获得长期的可持续发展动力。

　　另一方面，生产组织方式的进步，依赖的是制度的创新，如何能最大限度的保护私人产权，保证个人和企业能够有足够的激励投入创新活动中，也是长期增长的关键。在城市建设方面，如何引入合适的产权激励机制，比如允许适当的公私股份制混合产权的形式出现，促进对城市旧有空间的新功能开发，满足城市日益丰富的功能需求，从而使投资能够重新获得较高的边际收益。

　　之前为了工业发展、经济发展不断挤压个人利益的发展之路已经走不通了，而让充满活力的个体和企业成为带动经济和城市发展的主力是当下唯一的出路。我们的城市，在这样的情形下，需要为个人和企业提供舒适的生存土壤，让他们带来下一次的飞跃。城市规划的以人为本，在新常态下，更加具有深刻的意义。

　　二、城市规划适应性改革：修订法规制度与打破利益割据

　　在明确城市规划由谁来做、如何去做之后，我们就要结合现实来探讨存量规划的体制适应性变革问题。在过去的城镇化实践中，我国的城市规划紧密结合城市扩张实际，形成了相对完善的以土地增量为主要出发点的规划编制体系与实施管理机制。在经济高速增长的背景下，中国规划师习惯了做增量规划，并形成了增量规划惯性思维和路径依赖。然而，而相对于增量资源来说，存量资源现状背景更加复杂，实施更新难度更大。因此，存量规划时代的来临，需要既有的法律、规划体系、技术方法和政策框架做出重大的适应性变革。

　　1、土地物权市场化配置与长租制：千呼万唤出不来

　　现在的很多法律是不适应城市规划存量化发展的，甚至会阻碍存量规划的发展。例如《中国人民共和国土地管理法》规定：

　　中国人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

　　也就是说城市规划中的土地都是国有的，国务院代表国家行使国有土地的所有权，具体在实施中也就是政府代表人民进行土地规划和建设。而城市规划涉及社会关系复杂，利益主体繁多，政府在协调地方与中央、开发商与公众在城市资源和利益分配的过程中难以面面俱到。所以说政治体制不改革，法律制度不调整，无论是增量规划还是存量规划都难以真心体现公众主体的利益，实现以人为本。

　　土地制度的另一个问题是土地使用权的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了土地使用权的出让年限：

　　(一)居住用地不超过七十年；(二)工业用地不超过五十年；(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地不超过五十年；(四)商业、旅游、娱乐用地不超过四十年；(五)综合或者其它用地不超过五十年。

　　不同用地类型的土地出让有不同的年限划分，到了年限就要推倒重建，这其实是违反存量规划的思想的。国外的住宅使用权都是100年-150年，国内却只有70年，70年之后国家就有权收回房产，这对购买房产的公民来说其实是没有道理的。法律规定的出让年限要与规划转型相适应，国有土地在居住用地和公共设施用地（教育、科技、文化、卫生、体育用地）上至少应该实现长租化。

　　2、土地混合使用：碰了部门利益保护的奶酪

　　存量规划中另一个非常重要的土地规划问题则是土地混合使用问题，国内青岛等诸多城市都开始进行土地混合使用的新尝试，然而混合使用的土地如何定价，如何设定混合使用的比例和配套机制等问题，却是值得深入研究的。现有的《中国人民共和国土地管理法》却规定：

　　国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

　　前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

　　使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

　　这就是法律与未来的规划发展方向不适应的地方，要使土地混合使用能够科学、有效的落实，就必须从法律制度和使用机制上进行设计，改善与之不适应的法律条文。

　　土地利用长期以来按特定类型、特定功能进行分配使用的背后，是各个主管部门和行业利益集团的划地为营、不容他人染指的利益割据和寻租领域。要推动土地混合使用最大的困难并非修改现有过时法律，那只不过是修改几个文字的事情，最大的阻力来自于部门利益割据和利益集团保护机制的打破。

　　城市规划从增量规划到存量规划，规划管理部门的工作也从单纯的审批、建设转向制度设计和运营管理，从立法的层面进行制度设计，建立起适应当前存量规划发展方向的法律体系。

　　三、结语：沉静下来之后的城市规划

　　目前，我国经济增长放缓，经济结构转型升级，城市发展重质不求量是将长期存在并维持的发展状态。我国城镇化存量所占比重越来越大，部分城市已经进入以存量为主的阶段。基于我国城市未来发展的新常态，城市规划相应从增量拓展转向存量优化。而以物质规划为主的学科基础已经无法满足新需要。城市规划必须尽快设计出适应存量管理的方法体系以及知识理论，才能避免城市规划落后于城镇化实践，继续发挥“规划”在经济社会发展中高屋建瓴的作用。

　　在这个转型时代，正如凤凰卫视董事局主席刘长乐所说：“思考中的城市比亢奋中的城市更有力量”。面对城市转型，城市规划设计应当关注人的发展需求，回归人的尺度，注重每个市民在城市空间中的体验，并保障其长期的稳定性。（文章来源：《盘古智库》微信公众号）