－聚焦“运营期政府付费、可行性缺口补助存量PPP项目”

中建政研河北分中心总经理 阎运虎

中建政研河北分中心副总经理 刘少龙

随着《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号）（以下简称《通知》）的发布，给暂停了近十个月的“政府和社会资本合作（PPP）”模式重新按下了启动键。《通知》肯定了政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来在“改善公共服务、拉动有效投资”方面的作用，同时也对政府和社会资本合作（PPP）在新机制下如何运作提出了新的要求，如政府和社会资本合作将聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、优先选择民营企业参与等，通过规范实施政府和社会资本合作新机制，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力。

政府和社会资本合作（PPP）实施以来的近十年间，积累了上万个处于不同阶段的PPP项目，投资规模逾十万亿。存量PPP项目该何去何从？如何保障各方利益，实现存量PPP项目的“软着陆”成为地方政府面临的重要课题。据了解，目前各省、自治区、直辖市正在分类梳理本地区存量PPP项目，制定分类项目处置方案，并报至财政部及国家发展和改革委员会进行备案。

存量PPP项目从进度上来划分大致可分为已运营项目、已开工项目和未开工项目。本文将主要针对“如何妥善处置已进入运营期政府付费和可行性缺口补助存量PPP项目”作深入研究和探讨。一方面，相关主体应以已签订的PPP项目合同为出发点，最大程度降低各方违约风险，确保项目顺利过渡和地方经济平稳运行；另一方面，对于涉及政府支出责任的PPP项目（政府付费、可行性缺口补助项目），应准确识别、计算政府补贴金额，并全额纳入地方财政预算管理，确保不额外新增地方财政未来支出责任，严防新增地方政府隐性债务。

对于已进入运营期的政府付费、可行性缺口补助PPP项目，如何准确识别并计算政府补贴金额成为关键，原PPP项目合同约定下的建设内容与规模是否有变更？最终投资额的确认依据是什么？对于项目公司运营成本的补贴依据是否充分？政府补贴金额如何最终确定？这一系列问题将涉及PPP项目合作过程中多个环节，如何形成闭环管理，财政补贴支付做到安全、高效，应从以下四个方面入手：

一、加强项目投资管理，及时办理竣工财务决算

大部分PPP项目在招标采购社会资本时，仅仅完成了项目立项以及可行性研究报告的报批工作，项目建设内容和投资金额未最终明确。在实际合作过程中，部分PPP项目由于土地、设计变更、征拆等方面的原因，发生了建设规模和内容的调整，因此PPP项目合同约定的投资额并不能作为项目总投资的确认依据。规范的PPP项目合同中对于“投资总额的确定”会作出相应约定，如：项目投资总额将以竣工决算审计结果为依据予以确认。

因此，对已具备转入运营期的PPP项目，应按照《政府投资条例》第二十五条规定“政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算”，地方审计部门或委托第三方会计师事务所办理竣工决算审计并出具项目竣工决算审计报告，以确定项目最终投资额。政府、项目公司和社会资本均应以此金额作为各自会计核算入账依据，同时也为政府补贴金额的计算提供依据。

二、持续开展项目公司财务审计，合理确定项目运营收支

政府付费、可行性缺口补助PPP项目在运营期内产生的运营成本需要政府支付补贴金额；可行性缺口补助PPP项目在运营过程中取得的运营收入归项目公司所有，同时作为政府支付补贴额的减项。

对于PPP项目运营期内的运营成本补贴存在较为普遍的两种做法：其一，在项目准备阶段编制PPP项目实施方案之时，对运营成本进行测算，并作为招标采购社会资本时报价标的之一，最终以中标社会资本报价（通常以固定金额或者以固定金额为上限）作为年度运营成本结算的依据；其二，对于前期无法准确计算运营成本的项目（一般为比较复杂的项目），往往采用事后确认的方式，即在项目的每个结算周期结束后，由实施机构、财政局或委托第三方咨询机构审核确认。

项目运营成本和运营收入作为影响政府支出责任的重要内容，其真实性、准确性和完整性直接决定了政府预算管理工作的效率和社会资本的投资收益。因此，建议由审计部门或第三方会计师事务所通过专项审计或者年度财务审计对项目公司的财务收支予以鉴证，为计算政府运营补贴提供较为充分的依据。

三、建立按效付费机制，提高公共服务产出效益

自《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）发布以来，PPP项目绩效管理工作得到了各方的进一步重视，《实施意见》要求PPP项目要“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”；财政部2020年3月16日印发的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），更是为PPP项目全生命周期的绩效管理工作提供了依据，并提出了详细要求，《指引》要求PPP项目“原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价”，PPP项目绩效评价结果则作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。

为提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，PPP项目绩效管理工作不可或缺，其中绩效评价的结果是对项目建设、运营情况的打分、评级，通过建立按效付费机制，将项目建设、运营情况与政府支付运营补贴挂钩，从而提高财政资金的使用效率。

四、压实财政支出责任，严防新增地方政府隐性债务

PPP项目在政府向项目公司实际支付补贴额之时，经常出现项目公司申请的政府付费金额和实施机构测算的付费金额不一致，付费申请材料不全、依据不充足等情况。因此，需要独立、客观、公正的机构对政府付费形成的支出责任进行明确：包括核实项目投资额审定依据、项目公司运营收支的确认以及项目绩效评价过程和结果，同时结合PPP项目合同中约定的建安费用下浮率、融资利率、结算方式等条款，综合计算得出对于政企双方均有说服力的政府补贴金额。

政府支出责任的明确，要求将政府的每一笔补贴支出做到有据可循，政府补贴金额准确性的提高也进一步提升了政府预算管理水平。存量政府付费、可行性缺口补助PPP项目，无论期限长短，所有涉及的政府补贴均需准确识别和计算、并全额列入财政预算管理，严防新增地方政府隐性债务。

存量PPP项目尤其是已进入运营期的项目，如何在政府和社会资本新机制下得到妥善处理，避免违约，关乎地方政府、社会资本和金融机构等各方的切身利益。因此，对于存量政府付费、可行性缺口补助PPP项目，一定要加强投资管理、运营管理和绩效管理，压实政府支出责任，规范政府支出，强化预算对于PPP项目的约束，确保各方权责利的实现，助力地方经济平稳运行。

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