“三权分置”面临的难题

脱胎于承包经营权的承包权、经营权，其实面临着法律上以及学术理论上的尴尬，2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权，还是债权，尚未明确。

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐对本报称，这是一个很大的问题，但是理论上尚未有统一认识。

桂华也提到，经营权的性质不清楚是一个非常大的制度障碍。承包经营权和经营权，从本质上说都是为了解决使用权的问题。如果经营权还是物权的话，那么一物一权，一个物上不能设两个物权。当初改革的目的就是为了将资源配置给生产者，但是生产者现在拥有的只是一个债权，实际上仍然面临着投资没有积极性的难题，而且债权容易违约。

桂华认为，这是制度的缺陷。而且《意见》也没有解决这一问题，可能会在未来的相关法律修订中予以解决。

此外，《意见》提到，推行“三权分置”要尊重农民意愿，不搞强迫命令、不搞一刀切，把选择权交给农民。但在实践中，各地差别很大。桂华称，土地的经营权通过土地产权交易市场从分散走向集中，流转到新型农业经营主体手中，但这样做的成本很高。

他举例称，一个村庄，总是有想种地的，有不想种地的，土地产权交易市场无法将大家的意愿统一起来，流转到大户手中。于是，就会出现村支书给农户做工作的情况，甚至会出现强迫土地流转，不然让大户单独去跟那么多农户谈判，可能会受到反复刁难，导致交易成本很高。土地产权交易市场本应该是自由的，但实际上未必如此。河南财经政法大学教授樊明组织团队进行调研发现，小范围小规模的土地流转一般由农户通过自发谈判实现，而大规模和较大范围的土地流转一般地方政府会介入，至少是村委会从中协调。

关于高交易成本的问题，他说，根据团队调查，现农户户均承包地为7亩、分4块左右。要想实现土地的规模经营，一方面种田大户要与众多农户谈判租赁协议，另一方面由于租赁期最长为土地剩余承包期，所以要经常进行这种谈判。较高的交易成本自然就限制了农户的大规模经营。而大规模租赁一般由政府或村委会介入，但这又难以避免土地流转一定的强制性，有可能损坏农民利益。如果再考虑租赁合同可能随时由某一方撕毁，困难就更大了。

此外，还需要警惕“新型地主”的出现。樊明称，按照制度设计，将土地流转出去的农户，可能已落户到城镇，但仍然享有承包权，而流转土地的农户每年将付地租或其他利益给这些“地主”。当出现这种租佃关系的时候，农民也就分成了利益上具有对立的两个阶层：种地农民和不种地的所谓“农民”。问题是，该如何评价这种租佃制度，又该保护谁的利益呢?