为加快健全自然资源资产产权制度，进一步推动生态文明建设，中办、国办近日印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》。意见不是很长，但把自然资源资产归谁所有、如何保护、怎样开发、谁来监管等方面的问题已经讲得十分明确。特别是“以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键”的要求，点出了自然资源产权制度改革的要害。

事实也是，无论是国有资产还是自然资源资产，产权主体都是非常关键的方面。如果产权主体都不明确，产权制度改革就很难取得突破性进展。即便勉强为之，也会留下许多风险隐患，甚至会出现侵犯产权主体权利，损害产权所有人利益的行为。如前些年发生的侵犯私有产权的问题，就在一定程度上影响了民间投资者和民营企业家的发展信心与投资热情。近两年来，通过甄别，已经纠正了一批类似案件，从而让民间投资者和民营企业家的信心得到了增强、投资热情得到了恢复。

对自然资源来说，同样需要在产权主体的确认方面有明确的界定，避免产权主体不明确留下的“后遗症”。意见明确提出，“落实承包土地所有权、承包权、经营权‘三权分置’，开展经营权入股、抵押。探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。也就是说，无论是土地还是宅基地，都是“三权分置”，所有权归国家，承包权和资格权归农民，经营权和使用权则可以转让、入股、抵押等，从而有效提升土地和宅基地的使用效率，特别是土地的集约使用，能够为保护18亿亩耕地打下坚实基础，也能为确保粮食安全、蔬菜供应等提供良好的条件。

而从近年来的实际情况看，通过土地流转，也确实起到了提高土地集约使用效率、土地产出效率等方面的效果。尤其是农民大量进城务工带来的土地使用和种植效率不高、土地抛荒现象严重的问题，得到了比较好的解决。同时，粮食和农作物产量也较农民分散经营、分散种植有了比较大的提高。更为重要的是，通过土地的集约使用和集中种植，农村留守人员也有了新的就业空间，能够比自己种植多了一份收入。

对宅基地来说，如何通过确权，通过产权主体的确认，让农村的宅基地“动”起来，能够带着“价值”去动，也是非常重要的。如果产权主体确认不了，宅基地也就“动”不了，农民就无法在宅基地上获得更好的收益。恰恰是，宅基地是能够提高农民收入水平非常重要的资产，也是非常重要的渠道。所以，意见对宅基地的产权主体明确提出“三权分置”，自然，为下一步宅基地产权制度改革也打下了非常好的基础。

值得注意的是，为了更好地发挥建设用地的作用，更好地提高建设用地的使用效率，意见对建设用地地上、地表和地下也提出了分别设立使用权，促进空间合理开发利用的要求。这也意味着，今后，建设用地使用也必须分门别类，设立不同用途，有的还必须统一规划、统一使用。特别是地下，要能够成为地上和地表的有效补充，以减轻地上和地表的各种压力。也只有这样，才真正达到土地集约使用的目的。

不仅如此，意见对其他方面的自然资源，如矿山、海洋、滩涂、地下水等，也都提出了产权主体的要求。

从总体上讲，我国的自然资源资产，由国务院自然资源主管部门统一行使全民所有者职责。在此基础上，探索建立委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。特别需要引起关注的是，意见对如何加强农村集体自然资源资产管理、确定产权主体做了比较明确的说明。意见指出，推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力，农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。

这一点明确了，农村集体自然资源资产的产权主体就确定了，今后，涉及这些方面的资产，就必须通过集体经济组织来决定。而农村集体经济组织是代表全体农民的，组织中的成员都有话语权。也就是说，自然资源资产的使用权转让、入股、抵押等，都必须经过组织成员的共同研究和讨论，在绝大多数人都同意的情况下才能进行。

当然，自然资源资产的产权主体界定很复杂，还需要有更多的配套措施与办法。如农村自然资源资产和村集体资产的界限怎么划分，自然保护地里的采矿权、取水权等方面的权利，涉及个人利益和集体组织利益的关系如何处理等，都是需要进一步研究的问题，也是需要政策进一步细化的问题。但是，不管怎么说，意见的出台，已经在大方向、大目标、大问题方面有了明确和界定，具体操作过程中还有什么需要完善和补充的地方，可以通过制定细则和配套措施来解决。而产权主体的落实，则是自然资源产权制度改革的关键，也是自然资源产权制度改革能否向纵深推进的核心。(谭浩俊)