国务院常务会议指出，当前国际形势更趋复杂严峻，国内发展面临新挑战，经济下行压力进一步加大。基于此，制定今年宏观政策时，对国内外环境很多变化已有前瞻考虑。在一季度，把稳增长放在更加突出位置的思路得到了鲜明体现。

其中，会议提到的“用好政府债券”就是积极财政发力的重要体现。会议指出，用好政府债券扩大有效投资，是带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措。按照保持宏观杠杆率基本稳定的原则，今年新增地方政府专项债3.65万亿元。

在光大银行金融市场部宏观研究员周茂华看来，本次会议强调的“用好政府债券”，有助于保障民生、扩大有效投资、稳定经济大盘，增强中长期经济发展潜力。此外，会议强调加强资金管理，意味着将多措并举推动投入产生更大效益，增强政府债务可持续性。

专项债发行大幅前置

稳增长成效逐步显现

与2021年相比，尽管今年新增专项债额度与去年持平，但两者存在明显差异。为加强周期性调节，去年底已提前下达1.46万亿元。会议强调，下一步，要抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。

“2021年和今年的新增专项债规模持平，但在投放节奏和支出领域方面存在较大差异。”植信投资研究院高级研究员王好对《金融时报》记者表示，一方面，2021年财政后置特征较为明显，上半年新增专项债发行数量仅占全年计划的36%左右，而下半年不仅完成了全年新增专项债发行计划，还部分完成了提前下发的2022年专项债发行工作。与之相比，2022年财政前置特征明显。1至3月新增地方政府专项债已经发行近1.3万亿元，约占全年计划的三分之一，而去年同期仅为150亿元。另一方面，2021年下半年至今，专项债主要投向广义基建项目。据测算，2021年投向传统基建的专项债占比接近46%，而今年前三个月，这一比例已经超过53%。如果将新基建纳入考虑，这一数字将达到60%左右。

对此，周茂华也表示，今年专项债发行明显前置，政策靠前发力，投放节奏明显加快。在他看来，2022年专项债的投放领域主要涉及交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施以及保障性安居工程等9大领域。“这些领域既有利于扩大有效投资、增强经济发展后劲，也更加注重投资效率与财政可持续性。”周茂华说。

王好表示，去年和今年的专项债在发行节奏和支出投放领域上的差异，主要是宏观调控政策跨周期和逆周期调节相结合的要求。“2021年，经济增速高点出现在上半年，这期间政策无需进行过度发力，反而要相对收敛。”他进一步解释，按照宏观调控跨周期的要求，宏观政策要做好“削峰填谷”工作。因此，2021年下半年至今，财政政策表现得更加积极有为，通过基建这一主要抓手促进经济稳增长。

王好预计，随着稳增长成效开始显现，后续专项债更加强调效能，资金投向转向“坚持既利当前又惠长远，加大惠民生、补短板等领域投资，支持新基建等增后劲、上水平项目建设”。

吸引社会资本投入

提高政策实施效率

“花小钱，办大事”，这是提高政府资金使用效率的一个重要方向。为了更好发挥专项债“四两拨千斤”作用，本次会议还强调，要用改革的举措、市场的办法，吸引更多社会资本投入，支持民营企业投资。

实际上，如何让社会资本参与基础设施、重大项目建设，在提升项目建设效率、减轻财政支出压力、拓宽民间投资渠道方面形成良性循环，世界各国也都在积极探索。周茂华告诉记者，重点是要让社会上小而散的资金参与重大项目等。在这方面，我国在降低门槛、优化营商环境、创新PPP(政府和社会资本合作)模式以及发行基础设施REITs产品等方面进行了不少有益的实践探索，并取得了积极成效。他表示，目前的主要挑战是如何创新合作机制、模式，在制度、法律方面明确各方职责分工、利益保障。

王好表示，过去几年，政府就曾经鼓励和推广PPP模式，撬动社会资本参与基建项目建设。“在监管到位、权责明晰的前提下，PPP模式确实能够实现政府和社会资本双赢的局面。政府花小钱、办大事，社会资本也获得相应收益。但是，在此前探索过程中，出现了‘明股实债’等问题，后续随着一系列金融监管措施的实施，上述弊端得到了有效遏制，但社会资本的参与度有所下降。对此，可以运用已有的成熟模式，也可以探索新的合作方案，但最重要的是要在法律和监管到位的情况下进行操作，避免重走弯路。”他补充说。

除更好发挥专项债“四两拨千斤”作用之外，本次会议还强调，要统筹把握国债、地方债发行，保持合理国库资金规模，保障基层落实退税减税降费政策和惠民生所需财力，防范债务风险。鼓励境外中长期资金购买国债，落实好相关税收优惠政策。

对此，王好认为，当前积极财政政策讲求的不是绝对力度，而是政策实施的效率。王好表示：“积极财政政策强调提质增效并不意味着财政政策不再积极，而是支出和减税等措施要更加强调精准、科学、有序。因此，才会强调要用好政府债券，最大限度释放财政支出的效能，促进我国经济发展目标的实现。”