城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），勾勒了城镇化建设新图景。

《意见》从加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展五个方面明确指出“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”。

《意见》提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

推进以县城为重要载体的城镇化建设，具体如何落地？南京农业大学规划院上海分院院长、上海立信会计金融学院孙文华博士接受《中国经营报》记者采访时表示，县城建设、设施发展、公共产业改造，这些都需要统筹设计，因为县城只相当于一个中心镇，处在整个县域城镇格局中的龙头地位，对周边小城镇具有虹吸效应。而如何带动周围小城镇的发展，形成产业体系格局还需要具体的政策设计。

赛迪顾问县域经济研究中心分析师陈思雨认为，各地应在《意见》指导下，合理选择县城的发展路径，加强政策衔接和有效传导，把握发展建设的时序节奏，形成执行闭环；结合区域经济发展特征要求以及各类县城人口集聚、服务能力实现资源精准投放；持续培育县域产业发展动能，为深入推进以人为核心的新型城镇化、不断提高人民生活质量提供强力支撑。

分类引导县城发展方向

县城数量大、类型多，发展路径各不相同。国家发展改革委有关负责人在解读《意见》时表示，要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。

数据显示，2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。

《意见》提出，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向。将加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。

“县城功能定位需要体现均衡竞争力、差异化竞争。县城的功能定位决定了县域经济的就业、社会、生态等综合发展方向，决定了县域经济可持续发展的可能。”孙文华表示，《意见》明确了五类县城的发展路径，加快发展大城市周边县城，把一般制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，承接大城市的部分功能，将与大城市形成功能的互补。而强调县城的农业发展和生态功能，这两者将有效服务于“三农”，提供粮食安全保障和筑牢生态屏障的功能。

陈思雨也认为，科学定位县城功能，分类指引县城发展方向是加快推进县城城镇化建设的必然选择。分类引导县城发展，就要尊重县城发展规律，科学把握功能定位，结合县城人口流动变化趋势以及县域资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜，分类发展。这也有助于形成多元化、差异化的区域经济格局，切实提升要素资源配置的有效性。

谋特色

《意见》还就培育发展县城的特色优势产业作出部署，一是增强产业支撑能力，突出特色、错位发展，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移。二是提升产业平台功能，根据需要配置公共配套设施，引导县域产业集中集聚发展。三是健全商贸流通网络，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地。四是完善消费基础设施，围绕产业转型升级和居民消费升级需求，改善县城消费环境。五是强化职业技能培训，提高农民工特别是困难农民工的技能素质和稳定就业能力。

国家发改委相关人士介绍，产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。产业配套设施可供众多企业共用共享，直接影响着要素是否流入和企业成本高低。不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，升高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。要推进县城产业配套设施提质增效，夯实县城产业基础，促进居民就地就近就业和持续增收，带动县域经济高质量发展。

如何培育发展县城的特色优势产业？孙文华认为，“县城发展不同于城市发展，城市发展本身具有人口规模带来的扩大效应，但县城发展需要吸引人。所以，县城建设的本质是区域经济，需要健全产业体系，并非简单以招商引资、卖地来解决。”孙文华表示，县城的产业空间应为综合体，包括研发、加工、商贸物流、消费等产业空间，它的产业集群应该在县城。同时，县城产业发展也需要有未来转型升级的空间，不能在一开始就固化产业空间布局。此外，还需要注意县域发展的特色产业支持。

“长期以来，在传统工业化驱动城镇化的发展模式下，县域的劳动人口、自然资源、土地空间成为城市工业化的‘大后方’，在特定历史时期为我国的工业化进程做出了重大贡献。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，要突破传统路径依赖，以新经济发展范式加快新旧动能转换，县域亟须重新整合发展资源，挖掘特色优势，以特色产业发展塑造核心竞争力。”陈思雨表示，县域特色产业是县城核心竞争优势的“底盘”。

补短板

记者注意到，补齐基础设施和公共服务短板是文件强调的一个重要内容。国家发改委相关人士也明确指出，不少县城的市政公用设施不完善，如管网陈旧老化、路网容量不足、老旧小区配套较差、停车场建设滞后、客运站设施落后等，降低了县城对人口的承载力和吸引力。要推进县城市政公用设施提档升级，较好满足居民居住和出行等生活需要。

孙文华认为，县城及县级市城镇具有承载农业转移人口的能力。但是，目前城乡收入差距、公共服务差距等问题依然存在。《意见》提出，“因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。”这四个主要类别都属于公共服务类投资，其目的就是增强县域的综合承载能力，提升县域发展质量，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中城市和小城镇的城镇化空间布局。这也表明，在建设重点方向上，将集中解决城乡差距、公共服务差距等。

在具体的基础设施建设上，《意见》提出了县城建设的重点包括产业园区、物流设施、消费基础设施、市政和对外连接交通设施、防洪排涝设施、老化管网改造、老旧小区改造、基础设施数字化改造、文化体育设施、社会福利设施和垃圾污水收集处理设施。

在强化县城的公共服务供给方面，国家发展改革委有关负责人表示，不少县城的公共服务供给总量不足、质量不高，县级医院和疾控中心防控救治能力不强，基础教育、养老托育、文化体育等公共服务难以满足人民群众需要。要推进县城公共服务设施提标扩面，保障居民获得普惠共享的基本公共服务。

因此，《意见》提出，强化公共服务供给，增进县城民生福祉。一是完善医疗卫生体系，推进县级医院（含中医院）提标改造；二是扩大教育资源供给，推进义务教育学校扩容增位，完善幼儿园布局；三是发展养老托育服务，提供基本养老和长期照护服务，支持社会力量发展托育服务；四是优化文化体育设施，根据需要完善文化场馆功能，建设居民健身载体。五是完善社会福利设施，帮助救助残疾人、未成年人和流浪乞讨人员。