关于减税的几条具体建议

本文根据民生证券研究院执行院长管清友博士2月18日在国税总局宏观调控与减税措施座谈会上的发言整理而成。

感谢李奇霖、李云霏、梁路平提供材料、整理文稿。

一、关于当前宏观经济形势的分析

1.当前阶段宏观经济形势和发展趋势

当前中国经济背景可以从长期、中期、短期三个维度分析：

长期来看，人口结构变化导致经济增长方式转变是不可逆的。经济增长率向前推20年，基本与人口增长率相当，2012年中国人口结构的拐点已经出现，预示着长期经济增长面临较大压力。同时国内的人口结构变化导致世界人口结构变化，进而导致经济增长方式的变化也是不可忽视的。

中期来看，90年代美国的新科技革命引领世界，中国加入WTO成为世界工厂，印度也加快了经济全球化进程，由此引发上一轮全球经济发展的浪潮，而现在中美两大经济体实力受损，加之全球人口老龄化和欧美国家居民部门去杠杆，短期内没有适当体量的经济体能够支撑下滑的全球总需求。

短期来看，美联储加息的频率及概率降低，甚至不排除负利率的可能。美国过去只关注本国的物价、经济运行和失业率，现在则需要综合考量欧洲、中国和日本等经济体对加息的反应。在全球经济不景气的背景下，单方面加息不仅抑制本国需求扩张，而且将降低欧元区、日本和其他经济体宽松货币政策的效果。

在这样的宏观经济背景下，我们进一步分析中国经济运行所遇到的问题。

2.当前阶段宏观经济运行的主要结构性问题

当前阶段宏观经济的主要矛盾是供给与需求的不匹配，而问题更多集中在供给侧，主要表现为无效供给过剩和有效供给不足。

从需求侧看：消费受到抑制，很大程度上是由于受到不合理的、过度的管制。与居民生活相关的必需品的税收还有下降空间，对消费的促进也是立竿见影。投资方面，房地产的行业拐点受制于人口结构变化，区域分化也较为严重；制造业的过剩产能消化受内需和外需下降的双重影响，同时也必须考虑到失业压力，短期恢复的难度较大，低迷期的持续时间可能超过预期。现在看经济，短期能见效的主要是基础设施建设。

从国民经济要素的角度来分析供给侧：土地方面，中国土地改革受制于体制、意识形态以及比较明显的利益纷争，推动难度较大；劳动方面涉及农村户籍制度改革、对农民工的培训、下岗失业工人再就业、兼并重组企业的税收优惠等诸多因素，可操作空间很大；资本方面包括资本市场体系完善，税收制度改革等等，可从制度和监管两个层面发力；技术和制度方面，主要是体制问题，核心是大国治理难题。要充分解决信息不对称问题，解决地方条块关系问题，归根到底是国家治理体系现代化的问题。

解决需求与供给的矛盾，短期来看需求侧管理持续发力必不可少，长期看则更需要供给侧改革循序渐进，加大结构调整力度。供给侧和需求侧应相互配合，相得益彰，在适度刺激需求的同时，加强供给侧改革。在作为供给侧改革元年的2016年，我们有望看到，第一，供给侧结构性改革相关政策的密集出台；第二，出清较快行业中的优质企业由于业绩改善带来的结构性经济改善；第三，若改革取得阶段性成就，改良的旧经济与诞生的新经济共振带来的新增长周期。

二、关于减税政策定位的判断

需要关注两个方面：

1.成效目标上，既要配合当期宏观调控，落实好“三去一降一补”五大任务，又要符合经济转型升级的阶段性发展目标，适应、引领新常态；

税收制度安排是财政政策中的重要工具选择，针对不同产业实施区别税率安排，帮助扶持企业降成本，推动过剩产业去产能，是配合当前宏观经济调控的重要改革；同时，我国经济面临结构调整、新旧动力交替的关键期，减税更需要着眼于激发市场活力、调动各方积极性。较为宽松的税收环境有助于增加企业利润，鼓励大众创业、万众创新，引领传统制造和消费模式升级，推动现代服务业和高端制造业发展，营造活力充沛、百舸争流的商业氛围，符合经济转型升级的阶段性发展目标，适应、引领新常态。

2、约束条件上，既要财政可承受、可持续，又要符合税制改革的基本方向：

2014年以来受到经济下滑拖累，政府税收收入增速不断放缓，部分强烈依赖钢铁、煤炭、水泥等过剩产业省份甚至出现了收入负增长。税制改革将直接面临着政府收入减少和支出压力增加的窘迫。

一方面，现在被定义为过剩的产业一直以来都是各地的纳税大户，但经济下行，企业营业收入大幅下降，已经压缩了企业缴税的能力和空间。以传统行业为例，煤炭行业的主营业务收入已经连续32个月负增长，钢铁行业的负增长时间则接近1年，其税收贡献的减少也将不可避免。

另一方面，去产能的过程还意味着政府的支出压力增加。大量钢铁、煤炭企业作为国有企业，往往承载了当地重要的就业责任，破产出清压力将迫使地方政府在保就业、保稳定的压力下持续进行财政补贴，支出责任有增无减。

收入增速换挡、支出责任变大的双重压力下，全面减税或者单纯减税的制度安排可能会使收支两端的矛盾更加严重，减税安排更应该是结构性的，并且配合结构性增收弥补财政收入的骤减。

三、关于具体减税方案的考虑

从供给侧来看，减税的意义首先在于降低企业成本，继而改善企业盈利，完成企业部门的去杠杆，更重要的是通过结构性的减税安排，化解当前国内经济产能过剩与有效供给不足并存的结构性矛盾。

1、对于以中小企业为主的新兴产业，应采取全面降低税率的措施。税法的价值取向和预期目标应与整个产业的发展逻辑相匹配。税收优惠措施包括低税率、减免税、减免所得额、减计收入、加计扣除、投资抵扣和抵免等。除此之外，国家应当增强减税政策针对性，实现精准调控，为国家产业政策扶持的重要行业松绑。

(1) 在简政放权的推动下，应该全面降低企业所得税的税率(目前的税率为25%)。除此之外，还要实际降低企业的有效税率。

(2)目前我国对应纳税所得额低于30万元的小型微利企业予以20%的低税率优惠。这一定程度上缓解了企业压力，但是惠及面较为狭窄，可放宽标准，使更多中小企业可以享受优惠政策。

(3)随着营业税改增值税推进，第三产业中一些服务业也纳入增值税征收范围。而降低这些行业的增值税税率对这些企业是十分有利的。例如，对税负较重的金融业，在“营改增”过程中可以将该行业增值税率适当降低；而对于抵扣项较少的旅游业增值税率，可采用较低的征收率。

(4)新兴产业的扶持不仅是上文所说的降低企业成本这么简单，还要激发社会潜在需求。面临国际竞争的日趋激烈，通过降低国内产品的消费税，提高其相对于进口产品的价格优势，能够有效扩大产品需求、改善企业盈利。

以新能源汽车产业为例，国际车企巨头均制定了新能源汽车发展战略，美国曾规定消费者购买通用汽车、丰田、等公司生产的符合条件的混合动力车，可以享受到250到2600美元不等的税款抵免优惠；2009日本实施了“绿色税制”，购买新能源汽车可享受免除多种税赋优惠。其政策目的均是通过新兴产业的价格优势，为企业争取更大的消费需求，帮助有实力的企业继续做大做强。

2、对于过剩产能集中的传统产业来说，应采取结构性减税措施，推动行业以淘汰落后产能和产能升级并重。

(1)通过采取优惠税率的方式，对于主动处理过剩设备的企业进行间接补贴；

(2)在化解产能过剩的过程中，不可避免地要发生企业的破产重组。通过对兼并重组中享受企业所得税递延处理特殊政策的条件进行调整，使更多企业兼并重组可以享受暂不征收企业所得税的优惠，鼓励企业更多采用兼并重组方式，减少破产清算给社会带来的负面影响，从而促进资源更有效的整合；

(3)在消化僵尸企业过程中难免发生失业，通过对录用失业人员的企业提高减税标准，鼓励企业吸纳失业人员，解决失业人员再就业和生活保障问题。

但即使是结构性减税，经济下行、“营改增”推进，政府财政收入的绝对规模骤减是必然结果，而基建投资、稳定产能去化过程中的就业市场又对政府的支出提出高要求，如何弥补减税后的收支缺口？我们认为可以从三方面弥补：

1、扩大财政赤字

财政收入增速换挡期，适度扩大财政赤字是应有之义，减税实施初期可短时间内容忍赤字率的明显扩大，保证政府支出的公共服务、社会福利和社会保障职能稳定发挥，提高居民的消费能力。毕竟供给侧改革的效果还是要以社会需求为前提的。

在减税的同时，还需要适当地增支，主要是在去产能、补短板方面。去产能过程中会有破产清算，财政支持能加快这个进程。补短板包括补齐软硬基础设施，这也需要一定的财政投入，在中西部尤其是这样。中央城市工作会议提出，在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市，这可能需要财政参与的基础设施建设发挥积极作用通过结构性增支，使增加的财政赤字主要用于弥补降税带来的财政减收。货币政策也应为更加积极的财政政策提供支持。

2、增加转移支付，缓冲过剩产能重灾区收入压力

中央对地方的转移支付，一直以来发挥着调节地区经济结构不平衡的作用。在过去的历史、地理因素之上，传统产业结构造成的地方区域失衡正在加剧，典型的就是东三省、山西等地，受到过剩产能的拖累，财政收入已经出现了负增长。

去产能叠加减税，这些严重依赖传统行业税收贡献的地区，面临的收入压力就更加突出。需要从中央层面上针对部分地区其去产能的推进力度适度加大转移支付规模，从支持去产能的角度加大专项转移支付。

3、以PPP、产业基金等新型投资模式，发挥财政资金的“开渠引水”效果

税制改革的过程，同时也是政府支出由“投资型”向“公共服务”转变的过程，后者要求政府支出更多集中于社会保障、社会福利，而政府项目的投资需要更多交给市场。通过与社会资本合作，发挥小规模财政资金撬动大规模社会资本的作用，既缓解政府财政实力下降的困境，也能提高公共投资效率，实现以未来的盈利收入消化债务压力的良性循环。